II SA/Gd 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Wojewody z dnia 25 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżoną decyzję, 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 marca 2009 r., którą na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylono decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 16 września 2008 r. skarżąca spółka z powołaniem na art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego zgłosiła organowi I instancji roboty budowlane polegające na montażu zespołu antenowego na budynku zlokalizowanym na działce nr [...] w S. Postanowieniem z dnia 30 września 2008 r. organ zażądał uzupełnienia zgłoszenia, a następnie – po złożeniu przez skarżącą wymaganej dokumentacji – w dniu 15 października 2008 r. podjął decyzję wnoszącą sprzeciw. W podstawie prawnej decyzji wskazano na art. 30 ust. 6 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego, a w uzasadnieniu stwierdzono, że z treści przedłożonej przez stronę dokumentacji wynika, iż planowana inwestycja będzie polegać m. in. na wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej w budynku, a więc na wykonaniu robót dla których w ocenie organu konieczne jest posiadanie pozwolenia na budowę. Kwestionując to stanowisko skarżąca wniosła odwołanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej w dniu 25 marca 2009 r. decyzji kasacyjnej stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Uznał, że materiał dowodowy musi zostać uzupełniony o postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, gdyż zgłoszona inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm. ). W ocenie organu wymóg postępowania tzw. środowiskowego wynika z ustalenia, że w przedmiotowej sprawie "instalowana na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego instalacja antenowa, w skład której wchodzą 1 antena sektorowa typu [...] ( dookólna ), 1 antena radioliniowa oraz urządzenie nadawczo odbiorcze wraz z konstrukcjami mocującymi posiadają wysokość powyżej 3 m ( wysokość anteny 3,03 m ) o równoważnej mocy promieniowania izotopowo 157,7 W i występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anteny dookolnej ( budynek mieszkalny, na którym zainstalowana jest antena )". Wojewoda stwierdził także, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania. Wskazując na art. 10 kpa, 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz 143 kodeksu cywilnego przyjął, że "w przedmiotowej sprawie stronami postępowania są również właściciele działek znajdujących się w obszarze występowania pól elektromagnetycznych o wartości wyższej od 0,1 W/m2 tj. właściciele działek nr [...] i [...]". Dodatkowo zauważył, że analiza dokumentacji wykazała nieścisłości w lokalizacji inwestycji. Wyjaśniając natomiast obowiązujący stan prawny organ zacytował art. 29 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 1 pkt 3 b i c Prawa budowlanego. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżąca nie zgodziła się z oceną, że planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu powołanego przez organ rozporządzenia. Wyjaśniła szczegółowo w jaki sposób należy badać odległości "od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny", o których mowa w przepisach tego rozporządzenia. Wskazała, iż zgłoszenia dokonała w oparciu o art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a powołany przez organ przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c tej ustawy nie mógł mieć zastosowania nie tylko z tego względu, iż omawiane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem oddziałującym na środowisko, ale i z tego względu, że od dnia 15 listopada 2008 r. utracił moc na skutek zmiany ustawy. Skarżąca zarzuciła organowi również błędne powołanie się na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego mający zastosowanie jedynie w sprawie pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia. Wywodziła, iż w prowadzonym postępowaniu ustalenie stron winno nastąpić na podstawie art. 28 kpa. Dodatkowo podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 6, 7 i 35 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z przyczyn dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Kontrolowana decyzja narusza stanowiący podstawę jej wydania art. 138 § 2 kpa, a naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pominął bowiem znaczenie jakie dla rodzaju jego rozstrzygnięcia powodował upływ terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu okoliczność upływu tego terminu w sprawie uniemożliwiała organowi podjęcie decyzji kasacyjnej wymienionej w art. 138 § 2 kpa. Art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przewiduje dla organu rozpatrującego zgłoszenie 30 – dniowy termin na wniesienie sprzeciwu po upływie którego inwestor może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót. W omawianej sprawie – z uwagi na uprzednie zobowiązanie inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji - termin ten rozpoczął bieg z dniem uzupełnienia zgłoszenia i został on przez organ I instancji zachowany. Decyzja o sprzeciwie została doręczona skarżącej przed upływem 30 dni od momentu uzupełnienia dokumentacji. Z kolei organ odwoławczy zaskarżonym rozstrzygnięciem podjętym już po upływie tego terminu uchylił decyzję o sprzeciwie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jest to wadliwe, albowiem w ponownie prowadzonym postępowaniu organu I instancji termin ten nie rozpocznie na nowo biegu, a organ I instancji nie odzyska kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego termin do wniesienia sprzeciwu jest tzw. terminem materialnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu. Tylko zatem zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma umocowania. Skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o sprzeciwie i uznanie wniesionego w terminie sprzeciwu za niebyły. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw po terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego musi uwzględnić specyfikę instytucji zgłoszenia i uwzględnić ją przy podejmowaniu swojego rozstrzygnięcia. Upływ terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego powoduje bowiem, że organ odwoławczy jest ograniczony w wyborze rodzaju rozstrzygnięć z art. 138 kpa i w takiej sytuacji może orzec albo o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy ( w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu I instancji decyzja o sprzeciwie ), albo o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania ( gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu I instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie ), albo też o umorzeniu postępowania odwoławczego ( gdy zachodzą ku temu przesłanki: decyzja o sprzeciwie organu I instancji pozostaje w takim przypadku w obrocie prawnym ). Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sąd rozpatrujący niniejszą sprawę je w pełni podziela ( por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie II OSK 724/08, z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie II OSK 307/08 dostępne w Internecie https://cbois.nsa.gov.pl ). Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa to zaskarżona decyzja podjęta w oparciu o powyższy przepis podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ). Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącej organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania sądu tj. przyjmie niemożność załatwienia sprawy decyzją kasacyjną z art. 138 § 2 kpa. Orzekając merytorycznie natomiast organ uwzględni zmianę stanu prawnego odnoszącą się do art. 29 i 30 Prawa budowlanego spowodowaną wejściem w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. ). Powołanie bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego oznacza, że zmiana stanu prawnego nie została dostrzeżona. W stanie prawnym obowiązującym po 15 listopada 2008 r. przepis ten utracił moc, a przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko wymagają stosownie do dodanego do art. 29 ustępu 3 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie wykazał jednak prawidłowo, że zgłoszona przez skarżącą inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Ustalenie, że "...występują miejsca dostępne dla ludności w odległości do 20 m od środka elektrycznego anteny dookólnej ( budynek mieszkalny, na którym zainstalowana jest antena )" nie może być prawidłowe bez wyjaśnienia w jaki sposób antena emituje pola elektromagnetyczne i jaki jest ich rozkład. Aby stwierdzić, że dana instalacja jest przedsięwzięciem wymienionym w powołanym przez organ rozporządzeniu należy wykazać, że dostępne dla ludności miejsca znajdują się w określonej odległości "od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny". Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokładnie wyjaśni powyższe zagadnienia stosownie do art. 7 i 77 § 1 kpa i rozstrzygnie sprawę decyzją merytoryczną. Wydaną decyzję organ doręczy inwestorowi oraz osobom, które uzna za strony postępowania w oparciu o art. 28 kpa, a nie 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Jeżeli chodzi o ostatnią kwestie to należy wyjaśnić, że i w tym przypadku postępowanie zgłoszeniowe rządzi się innymi regułami. Otóż samo zgłoszenie robót budowlanych nie uruchamia postępowania o jakim mowa w kodeksie postępowania administracyjnego. W postępowaniu tym nie biorą udziału inne oprócz inwestora osoby, gdyż dokonanie zgłoszenia nie rodzi po stronie organu obowiązku wydania decyzji administracyjnej. Dopiero od momentu wydania z urzędu decyzji o sprzeciwie następuje uruchomienie postępowania w zakresie uregulowanym w kpa. Kwestie te również zostały szczegółowo objaśnione w cytowanych wyżej wyrokach NSA. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy – z uwagi na niemożność podjęcia decyzji kasacyjnej – musi we własnym zakresie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od dokonanych ustaleń zapewnić zainteresowanym według art. 28 kpa udział w postępowaniu. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając poniesione przez skarżącą kwoty z tytułu: wpisu w wysokości 500 zł, zastępstwa procesowego w wysokości 240 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.