II SA/Gd 418/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. S. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2009r. Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 marca 2009r. Nr [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego - salonu ekspozycyjnego na usługi - pokoje - apartamenty na wynajem w S. przy ul. [...] [...], objętych zgłoszeniem PHPU "B. i S." S. B. z siedzibą w W. ul. [...] [...], z dnia 20 lutego 2009r. Skarżący domaga się uchylenia wskazanych powyżej decyzji. Decyzja Wojewody została wydana na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98, poz. 1071 z 2000 r. z późniejszymi zmianami), art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 156, poz. 1118 z 2006r.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 2 marca 2009r. firma PHPU "B. i S.1' z siedzibą w W. przy ul. [...] [...], reprezentowana przez właściciela S. B. zgłosiła zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania istniejącego lokalu użytkowego - salonu ekspozycyjnego położonego na parterze budynku na usługi - pokoje - apartamenty na wynajem w S. przy ul. [...] [...], załączając do wniosku projekt wykonawczy z opisem technicznym nazwany "Pokoje - apartamenty na wynajem przy ul [...] [...] w S.". Na podstawie art. 71 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia 2 marca 2009r. wniósł sprzeciw w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego - salonu ekspozycyjnego na usługi -pokoje - apartamenty na wynajem w S. przy ul. [...] [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał na to, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania części obiektu budowlanego narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od powyższej decyzji odwołał się S. B. właściciel PHPU "B. i S." uzasadniając, że projektowane apartamenty z przeznaczeniem na wynajem przeznaczone są pod funkcję usług hotelowych a nie pod funkcję mieszkaniową. W ocenie odwołującego, powołującego się na ustawę o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego z 21.06.2001r (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) oraz ustawę z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. Nr 80 poz. 903 ze zm.), w obiekcie nazwanym [...], pokoje - apartamenty przeznaczone na wynajem nie posiadają funkcji mieszkalnej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć opis lub rysunek określający usytuowanie obiektu w stosunku do granic nieruchomości, zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego, oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, oraz w zależności od potrzeb ekspertyzę techniczną i odpowiednie pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Właściwy organ w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgłoszenia należy dokonać zgodnie z art. 71 ust 2 ustawy Prawo budowlane, przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. W procedurze zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części uprawniony organ, zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wnosi sprzeciw jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badając akta sprawy, organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne merytorycznie i zgodne z w/w przepisami prawa, ponieważ zamierzenie zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego - salonu ekspozycyjnego na usługę hotelową - pokoje-apartamenty na wynajem w parterze budynku przy ul. [...] 38/4 w S., narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru centrum, rejon ulic [...], [...] w mieście S. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 27 kwietnia 2006r. Zamierzoną zmianę sposobu użytkowania części budynku przewiduje się w terenie oznaczonym na planie symbolem 08 MU - teren zabudowy mieszkaniowe - usługowej. Zgodnie z kartą terenu nr 08 - jest to teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi zlokalizowanymi co najmniej w parterach budynków, na których dopuszcza się więcej niż dwa lokale mieszkalne w budynku powyżej parteru, oraz usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej, zgodnie z § 2 ust. 5 uchwały. Wyklucza się usługi w zakresie obsługi samochodów oraz usługi nie odpowiadające wymaganym warunkom występującym w obszarze ochrony uzdrowiskowej i konserwatorskiej. Wyklucza się lokalizację siedzib finansowych. Natomiast zgodnie z zapisem ustaleń ogólnych planu zawartym § 2 ust. 5 - "Usługi nie zakłócające funkcji mieszkaniowej - to usługi nieuciążliwe, których prowadzenie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie wywołuje innych zakłóceń funkcji mieszkaniowej takich jak: nadmierny ruch lub postój pojazdów utrudniających dostęp do budynków mieszkalnych, naruszenie wspólnych nieruchomości (klatki schodowe, ogródki lub dziedzińce w części mieszkalnej) przez klientów usług, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużych ilości odpadów, których przechowywanie koliduje z estetyką środowiska mieszkalnego itp." Powyższy zapis jasno precyzuje ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu i zasady jego zagospodarowania określając, że lokale mieszkalne mogą być usytuowane jedynie powyżej parteru. Organ podał, że z przedłożonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor w lokalu użytkowym stanowiącym salon ekspozycyjny przy ul. [...] [...] planuje wykonanie trzech apartamentów, posiadających salon z aneksem kuchennym sypialnię oraz łazienkę, przewidzianych na wynajem. Z powyższego jasno wynika, że planowane apartamenty położone w parterze budynku spełniają funkcję mieszkalną, co niezgodne jest z ustaleniami wyżej cytowanego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie inwestor zamierza powstałe lokale mieszkalne - apartamenty przeznaczyć na wynajem i potraktować jako usługę hotelową, jednak nadal będą to lokale pełniące funkcję mieszkalną co nie zgodne jest z zapisami planu bowiem w parterze budynków nie przewiduje się lokali mieszkalnych. Zasadnie też podkreślił organ I instancji, iż usługi hotelarskie, zgodnie z art. 3 ust. 8 ustawy z dnia 29.08.1997r. o usługach turystycznych, to krótkotrwałe, ogólnie dostępne wynajmowanie domów, mieszkań, pokoi miejsc noclegowych, a takiej funkcji zatem i usługi nie przewiduje się w parterze budynku. Organ Odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 3 pkt. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z 2002r ze zm.) przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego. Tak więc planowane apartamenty spełniają rolę pomieszczeń mieszkalnych, których nie przewiduje się w parterach budynków objętych w/w planem miejscowym. Ponadto stwierdził, iż zgłoszenie nie zostało podpisane przez zgłaszającego, nie dołączono do zgłoszenia opisu i rysunku określającego usytuowanie budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych oraz wymaganego oświadczenia o prawie do dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane co stanowi uchybienie proceduralne. Jednak braki te nie mają wpływu na rozstrzygnięcie zwarte w decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] z dnia 2 marca 2009r., które zgodne jest z obowiązującymi przepisami prawa, a podniesione w odwołaniu zarzuty nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem. W odniesieniu do zarzutów zawartych w odwołaniu i powoływania się na definicje zawarte w ustawie z dnia 21 czerwca 2001r o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.) oraz w ustawie z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. Nr 80 poz. 903 ze zm.), wyjaśnia się, że definicje legalne zawarte w powyższych przepisach prawa wprowadzone są jedynie na potrzeby danej ustawy oraz aktów wydanych na jej podstawie. Tworzone są wyłącznie na potrzeby danej dziedziny prawa, nie są zaś obowiązujące w całym systemie prawnym. Oznacza to, że zawarte w tych przepisach definicje legalne obowiązują wyłącznie na gruncie ustawy, w której zostały sformułowane. Nie ma więc żadnych podstaw aby posługiwać się tymi definicjami na potrzeby szeroko rozumianego prawa budowlanego. Skarżący we wniesionej skardze zarzucił wydanie zaskarżonej naruszeniem art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez uznanie, że zmiana sposobu użytkowania lokalu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie jej istotę stanowi odpowiedź na pytanie, czy zgłoszona zmiana sposobu użytkowania lokalu przy ulicy Boh. Monte Cassino w S. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla tego obszaru. Konsekwencją jest w tym przypadku stwierdzenie, czy zgłoszony sprzeciw znajduje uzasadnienie w treści powołanego w podstawie prawnej decyzji art. 71 ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, czy też decyzja w tym przedmiocie wydana została z naruszeniem prawa. Dopuszczalność zgłoszonej zmiany przeznaczenia lokalu należy zatem oceniać na gruncie zapisu obowiązującego planu, którego postanowienia są przepisem prawa miejscowego, a więc podlegają takim samym regułom wykładni jak przepisy prawne w aktach powszechnie obowiązujących. Z planu wynika, że oznaczony symbolem 08 MU obszar jest terenem zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W dalszej części - zgodnie z kartą terenu numer 08 – jest to teren zabudowy mieszkaniowej z usługami towarzyszącymi. Należy zatem wnioskować, że są to usługi towarzyszące tej właśnie zabudowie mieszkaniowej. Lokale mieszkalne, zgodnie z w/w planem mogą być na ul. Boh. Monte Cassino sytuowane powyżej parteru. Jak wynika z zapisu planu, lokale na parterze przewidziane zostały dla (nie zakłócającej podstawowej funkcji mieszkaniowej) działalności usługowej. Rozdział funkcji jawi się szczególnie wyraźnie na tle kolejnych postanowień § 2 planu (wyodrębnia się tam m.in. "zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług", "zabudowę usługową", "zabudowę usługową z dopuszczeniem lokali mieszkalnych"). W powołanej uchwale Rada Miasta w sposób jednoznaczny eliminuje "funkcję mieszkaniową" z parterowej części budynków przy ul. Boh. Monte Cassino, przewidując w tej części usługi towarzyszące tej zabudowie ( a więc nie mieszkaniowe) i to w zakresie nie zakłócającym funkcji mieszkaniowej. Należy zatem zgodzić się z przyjętą przez orzekające w sprawie organy administracyjne interpretacją postanowień planu i, w konsekwencji, uznać, że zgłoszona zmiana użytkowania poprzez urządzenie w części parterowej budynku apartamentów (lokali, którym nie można odmówić charakteru mieszkaniowego) bez względu na to, czy przeznaczone zostaną do wynajęcia, czy dla własnych potrzeb właściciela – nie była dopuszczalna. W świetle wskazanych wyżej okoliczności również pozostałe zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.