I SA/Wa 1009/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium naukowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej dla Doktorantów Uniwersytetu [...] w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Odwoławczej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu [...] w W. na rzecz P. T. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w W. utrzymała w mocy decyzję Wydziałowej Komisji Stypendialnej [...] Uniwersytetu [...] w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] odmawiającą przyznania P. T. stypendium naukowego na rok akademicki 2008/2009. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 30 października 2008 r. (data wpływu do organu) P. T. wystąpił o przyznanie stypendium za wyniki w nauce. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wydziałowa Komisja Stypendialna [...] Uniwersytetu [...] w W. odmówiła wnioskodawcy przyznania stypendium naukowego na rok akademicki 2008/2009, uzasadniając rozstrzygnięcie uzyskaniem niewystarczającej liczby punktów w rankingu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. T. i wskazał, że we wniosku wykazał znaczny dorobek naukowy. Ponadto jego średnia z ostatniego roku studiów magisterskich na kierunku [...] wynosiła [...], co również zostało wykazane we wniosku. W związku z powyższym przyznana przez organ I instancji zerowa liczba punktów jest niezgodna ze stanem faktycznym. Po rozpatrzeniu odwołania Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w W. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedstawione przez wnioskodawcę zaświadczenia o dorobku naukowym nie dotyczą roku akademickiego 2007/2008, który jest podstawą przyznawania stypendium za wyniki w nauce na rok 2008/2009. Od decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. T. W uzasadnieniu wskazał, że we wniosku o przyznanie stypendium wykazał znaczny dorobek naukowy, a średnia z ostatniego roku studiów [...] wynosiła [...]. Ponadto w roku akademickim poprzedzającym rozpoczęcie studiów na U[...] miała miejsce obrona [...] pracy doktorskiej, co również stanowi bardzo ważne osiągnięcie naukowe, które nie zostało uwzględnione przez organy obu instancji. Skarżący wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) stypendium za wyniki w nauce na pierwszym roku studiów doktoranckich może być przyznane doktorantowi, który osiągnął bardzo dobre lub dobre wyniki w postępowaniu rekrutacyjnym. Kryteria przyjęte i uwzględniane przez organy stoją natomiast, zdaniem skarżącego, w sprzeczności z powołaną ustawą. P. T. wskazał ponadto, że komisje stypendialne nie wystosowały do niego wezwania do uzupełnienia dokumentacji, czym naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że podejmując zaskarżoną decyzję kierował się przepisami Regulaminu pomocy materialnej dla doktorantów U[...] w W. Zgodnie natomiast z rozdziałem [...] tego Regulaminu listę doktorantów, którzy otrzymają stypendium za wyniki w nauce, tworzy się na podstawie malejącej liczby punktów przydzielonych w postępowaniu konkursowym. Doktorant otrzyma stypendium jeżeli zajmie miejsce na liście konkursowej wyższe bądź równe ilości stypendiów oraz wypełni pozostałe wymagania stawiane przez regulamin. Organ wskazał, że w postępowaniu konkursowym, zgodnie z regulaminem, brane były pod uwagę tylko osiągnięcia naukowe doktoranta uzyskane w roku akademickim 1995/1996 i 2003/2004, czyli w okresach, kiedy był na ostatnim roku swoich studiów magisterskich na Akademii [...] i Uniwersytecie [...]. Ze względu na fakt, że skarżący nie rozpoczął studiów doktoranckich na U[...] bezpośrednio po ukończeniu studiów magisterskich, organ postanowił w drodze wyjątku brać pod uwagę także osiągnięcia uzyskane w roku akademickim 2007/2008. Odnosząc się do zarzutu skargi organ wskazał, że komisje nie wystosowały wobec doktoranta wezwania do uzupełnienia dokumentacji, ponieważ, to wnioskodawca jest zobowiązany do złożenia wniosku wraz z wymaganymi dokumentami. W przypadku P. T. nieudokumentowane było tylko uczestnictwo w charakterze słuchacza w [...] krajowych konferencjach i [...] konferencji międzynarodowej. Zakładając, że wszystkie odbyły się w latach objętych postępowaniem konkursowym, to w świetle Regulaminu skarżący uzyskałby za całość swoich osiągnięć najwyżej [...] punktów. Tymczasem minimalna ilość punktów uprawniająca do otrzymania stypendium za wyniki w nauce w roku akademickim 2008/2009 wynosiła [...]. Mając powyższe na uwadze obie Komisje Stypendialne podjęły decyzje odmowne, ponieważ większość wskazanych przez skarżącego osiągnięć nie była objęta postępowaniem konkursowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie na pierwszy plan wysuwają się kwestie proceduralne, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, a które w zasadzie czynią bezprzedmiotową merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Skargę wniesioną w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić, bowiem Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...] w W., jak również Wydziałowa Komisja Stypendialna [...] Uniwersytetu [...] w W. naruszyły przepisy postępowania ze skutkiem mogącym mieć wpływ ma wynik sprawy. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiającą przyznania stypendium naukowego, tym samym dla dokonania oceny zasadniczego znaczenia nabiera analiza uregulowań zawartych ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z przepisem art. 199 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy doktorant może otrzymać pomoc materialną w formie stypendium za wyniki w nauce, natomiast zgodnie z treścią art. 199 ust. 3 do przyznawania tego świadczenia stosuje się odpowiednio przepisy o pomocy materialnej dla studentów. Pomoc materialną dla studentów reguluje natomiast art. 173 - 177 powołanej ustawy. I tak, zgodnie z art. 175 ustawy, w uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne świadczenia, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8 (pkt 3 to stypendium za wyniki w nauce lub sporcie), są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, przy czym stypendium za wyniki w nauce może być także przyznane bez konieczności składania wniosku przez studenta (ust. 1). Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej studentowi przysługuje odwołanie do rektora składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji (ust. 2). Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przekazują odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej (ust. 3). Z powyższego wynika, że stypendium za wyniki w nauce jest przyznawane na wniosek doktoranta lub z urzędu przez komisję stypendialną w drodze decyzji administracyjnej, gdyż jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. Od decyzji wydziałowej komisji stypendialnej przysługiwać będzie odwołanie do odwoławczej komisji stypendialnej składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji. Uprawnienia te komisje otrzymują od właściwego organu uczelni (kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektora). Przedstawiona wyżej regulacja dotycząca postępowania komisji stypendialnej stanowi pewne minimum proceduralne, które zgodnie z art. 207 ww. ustawy jest uzupełnione odpowiednim stosowaniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, póz. 1071 z ze zm., powoływana dalej jako "kpa") oraz przepisów o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Oznacza to w praktyce, że ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym przyznaje na potrzeby postępowania w określonych sprawach (w tym sprawach stypendiów dla doktorantów) odwoławczej komisji stypendialnej, jak i wydziałowej komisji stypendialnej status organów administracji publicznej ze wszelkimi tego konsekwencjami w zakresie praw i obowiązków. Wobec tego komisja stypendialna działająca jako organ pierwszej instancji, jak i odwoławcza komisja stypendialna działająca jako organ drugiej instancji, zobowiązane są do przestrzegana zasad ogólnych postępowania administracyjnego uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazanie przez ustawodawcę na "odpowiednie" stosowania przepisów kpa, przesądza o szczególnym charakterze postępowania przed organami szkoły wyższej i dopuszczalności odstępstw od uregulowanych w kpa zasad. Niemniej jednak uznać należy, iż te ewentualne odstępstwa dotyczą jedynie kwestii związanych z realizacją trybu i zasad postępowania wynikających z przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, regulujących postępowanie w sprawach o przyznanie stypendium, a organy nie mogą w sposób dowolny stosować ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Odpowiednie stosowanie przepisów kpa oznacza bowiem konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej, niezbędnej do załatwienia spraw i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony, przy zachowaniu autonomii szkoły wyższej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2000r., sygn. akt SK 19/99, OTK nr 7, poz. 258). Dlatego też, postępowanie w sprawie przyznania stypendium winno zachować ogólne podstawowe cechy postępowania administracyjnego i respektować podstawowe jego założenia, w tym również zasadę dwuinstancyjności tego postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w żadnej mierze nie odpowiada, choćby minimalnym standardom, jakie winno spełniać orzeczenie w indywidualnej sprawie doktoranta wydane przez organy szkoły wyższej. Mając na uwadze, że organowi odwoławczemu przysługują zarówno kompetencje kontrolne jak i merytoryczne, winien on sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto winien sprawę rozpoznać merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w odwołaniu zarzuty, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji, wyczerpująco je uzasadniając. Powyższe wynika zwłaszcza z wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy dopuścił się naruszenia powołanej wyżej zasady. Nie można bowiem za prawidłową uznać decyzji, w której organ nie powołując się na właściwe przepisy prawa, utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, pomijając przy tym ocenę przedstawionych w odwołaniu zarzutów. Takie działanie organu stanowi zdaniem Sądu również naruszenie art. 77 § 1 kpa bowiem jest to równoznaczne z nierozpatrzeniem przez organ całego materiału dowodowego sprawy. Nadto zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie spełniają wymogów procedury administracyjnej w zakresie jej elementów, w tym zwłaszcza uzasadnienia, czym narusza przepis art. 107 § 1 i 3 kpa. Uzasadnienie decyzji spełnia doniosłą rolę, gdyż objaśnia tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego i wyręczanie organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać przy tym należy, że takie braki w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się w ewentualnej skardze do sądu administracyjnego do okoliczności leżących u podstaw podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Brak natomiast prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji nie może być konwalidowany przez uzasadnienie kierowanej do sądu administracyjnego odpowiedzi na skargę zawierającej wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. I tak w niniejszej sprawie uzasadnienie nadesłanej przez organ odpowiedzi na skargę, a dotyczące przydzielonej w postępowaniu administracyjnym skarżącemu liczby punktów powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, a nie we wspomnianej odpowiedzi na skargę. Dlatego też uznać należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 15, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.