VII SA/Wa 1247/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi W.C. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania zażaleniowego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu sprawy użytkowania obiektu magazynowego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...], w B. wymierzył inwestorowi – W.C. – karę w wysokości 75.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) ← zawiesił postępowanie zażaleniowe na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, iż przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie (sygn. akt P 64/07) wszczęte pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności art. 59 f ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ocena zgodności art. 59 f ust. 1 z Konstytucją może mieć przesądzające znaczenie dla sposobu ukształtowania praw i obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji. Kwestia konstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę obliczenia kary stanowi w ocenie organu zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ podkreślił, iż przez "zagadnienie wstępne" należy rozumieć zagadnienie materialnoprawne o charakterze otwartym i samodzielnym, które wyłoniło się w toku postępowania w określonej sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego jest właściwy inny organ lub sąd. Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł T.C., po rozpatrzeniu którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ← uchylił zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, iż przez "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tj. sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Takiego charakteru nie ma sprawa konstytucyjności przepisów prawa, która zawisła przed Trybunałem Konstytucyjnym. Nie sposób bowiem uznać, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi zagadnienie wstępne w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. że brak tegoż orzeczenia uniemożliwia wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego może wpłynąć na sferę prawną w sprawie, w której zastosowano przepis prawa następnie zbadany (w kontekście jego zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej) przez Trybunał Konstytucyjny, jednakże brak takiego orzeczenia nie uniemożliwia podjecie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie brak orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie blokuje, wydania postanowienia w sprawie, gdyż przepisy prawa korzystają z domniemania ich zgodności z Konstytucją RP. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła W.C. Zdaniem skarżącej postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego obarczone jest wadą rażącego naruszenia prawa, bowiem organ rozpoznał zażalenie wniesione po upływie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Doszło także do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności przepisów stanowiących podstawę postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego uzależnione jest wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a tylko w takim zakresie, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a. warunkiem zawieszenia postępowania jest wystąpienie zagadnienia wstępnego, tj. takiej sytuacji, w której w danym postępowaniu głównym nie można ustalić istnienia wszystkich wynikających z przepisów prawa przesłanek do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, dopóki inny organ lub sąd w odrębnym postępowaniu nie wypowie się w tym przedmiocie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2164/07, Lex 477571). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy w całości należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowaniu nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie kwestii konstytucyjności art. 59 f ust.1 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie stanowi zagadnienia wstępnego, gdyż od tego rozstrzygnięcia nie jest uzależnione wydanie w niniejszej sprawie postanowienia przez organ odwoławczy. Podkreślić należy, na co także słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, iż przepisy obowiązującego prawa korzystają z domniemania konstytucyjności i dopiero ewentualne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność przepisu z Konstytucją RP domniemanie to obala. Niewadliwie organ także uznał, iż w pojęciu "inny organ lub sąd" nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej Sądy i Trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badanie konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto pogląd taki wynika z funkcjonalnej wykładni art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył inny skutek, mianowicie możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06, Lex 351115). Przechodząc do oceny zarzutu rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia T.C., wniesionego z uchybieniem terminu stwierdzić należy, iż jest on całkowicie bezzasadny. Z akt postępowania wynika, iż postanowienie organu I instancji zostało doręczone T.C. w dniu [...] marca 2009 r., a zażalenie zostało wniesione w dniu 21 marca 2009 r. i skierowane, zgodnie z pouczeniem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Fakt, iż zażalenie przesłane zostało na adres Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego pozostaje bez wpływu na zachowanie terminu do wniesienia zażalenia. Już tylko na marginesie wskazać należy, iż Trybunał konstytucyjny wyrokiem z dnia 5 maja 2009r. (sygn. akt P 64/07), orzekł, że art. 57 ust. 7 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jest zgodny z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej. Zważywszy na powyższe uznając, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.