III SA/Łd 378/09

Dnia 22 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 roku sprawy ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie wysokości dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. bg Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał Z. S. dodatek mieszkaniowy na okres od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września 2009 r. w wysokości 290, 93 złotych miesięcznie. Z.S. odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., podnosząc nieprawidłowe obliczenie wysokości przyznanego dodatku. W uzasadnieniu odwołania wyjaśnił, iż wydatki mieszkaniowe wykazane w punkcie 2 decyzji zostały zafałszowane i rażąco zaniżone. Opłata za użytkowanie mieszkania obliczana jest jako ryczałt i wzrosła od 1 kwietnia 2009 r. Dodatek od 1 kwietnia do 30 września 2009 r. powinien być obliczony na podstawie opłat obowiązujących też od 1 kwietnia 2009 r., czyli od opłat aktualnych. Pracownik obliczający dodatek mieszkaniowy przyjął nieprawidłowe opłaty za użytkowanie mieszkania, to jest sprzed pół roku, powołując się na punkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wniosek taki nie jest żadnym aktem prawnym i nie może być brany jako podstawa prawna do obliczania dodatków mieszkaniowych. Podstawą prawną jest ustawa sejmowa o dodatkach mieszkaniowych. Ustawa ta nie przewiduje obliczania dodatku mieszkaniowego na następne półrocze w oparciu o dane z poprzedniego półrocza. Strona nie zgadza się również z ustaleniem jej dochodu w wysokości 49,66 zł. Jest to składka na NFZ, której strona nie otrzymała. Jeżeli składkę przesłano do NFZ, to ta instytucja, a nie skarżący ma dochód. Ponadto zdaniem skarżącego bezprawnie zaniżono opłaty za wodę w stosunku do faktycznego zużycia. Organ przyznający dodatek mieszkaniowy powołał się na ministra. Jednakże minister nie może wydawać rozporządzenia niezgodnego z ustawą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje orzeczenie stwierdziło, iż na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734 ze zm.), za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Stosownie do art. 7 ust. 1 powołanej wyżej ustawy do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych. Zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jeżeli lokal mieszkalny zamieszkiwany jest przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy nie wchodzi w skład mieszkaniowego zasobu gminy do wydatków przyjmowanych dla celów obliczania dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1/ wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził do zasobu mieszkaniowego gminy; 2/ opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny ( art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). Skarżący zajmuje spółdzielczy lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej 37,05 m ². Średni miesięczny dochód jednoosobowego gospodarstwa domowego strony z okresu 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających złożenie wniosku, zgodnie ze złożoną deklaracją o wysokości dochodów członków gospodarstwa domowego z dnia 30 marca 2009 r., wynosi 49,66 zł. Do dochodu strony – zgodnie z wyżej podaną definicją dochodu – zaliczono kwotę składki zdrowotnej odprowadzanej na rzecz odwołującego przez Powiatowy Urząd Pracy w Ł. Wydatki mieszkaniowe ponoszone przez stronę, potwierdzone przez administrację spółdzielni mieszkaniowej, wynosiły 484, 58 zł. Lokal zamieszkiwany przez stronę nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego gminy ( Miasta Ł.). Z tego powodu wysokość wydatków mieszkaniowych przeliczono zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Opłaty za zimną wodę i ścieki obliczono przyjmując normę zużycia wody, wynoszącą w lokalach zasobu mieszkaniowego gminy nie posiadających liczników – 5,4m. sześć. na osobę ( rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14.01.2002 r. w sprawie przeciętnych norm zużycia wody, DzU. Nr 8, poz. 70). Dla celów przeliczenia została przyjęta opłata za wodę i ścieki w wysokości 4,29 zł. za m. sześcienny i opłata za ciepłą wodę w wysokości 18,37 zł za m. sześcienny, według stawek obowiązujących w lokalach spółdzielni mieszkaniowej, której członkiem jest skarżący. Naliczona opłata za zużycie zimnej wody i odprowadzenie ścieków wyniosła 23,17 zł, a opłata za dostarczenie do lokalu ciepłej wody wyniosła 49,60 zł., co daje razem kwotę 72,77 zł. Spowodowało to obniżenie deklarowanych wydatków mieszkaniowych o kwotę 44,63 zł. do kwoty 439,95 zł. ( 484,58 zł – 44,63 zł. = 439,95 zł). Dokument zawierający stosowne wyliczenie, podpisany przez inspektora B. S., znajduje się w aktach sprawy. Lokal mieszkalny zajmowany przez stronę ma powierzchnię użytkową wynoszącą 37,05 m². W myśl art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy powierzchnia normatywna dla 1 osoby wynosi 35 m ². Dlatego dla celów obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy, przyjęto kwotę wydatków mieszkaniowych w wysokości 415, 61 zł. ( wydatki na lokal podzielone przez jego powierzchnię użytkową, a następnie uzyskany w ten sposób wskaźnik pomnożony przez normatywną powierzchnię – 439,95 : 37,05 m ² x 35 m². = 415,61 zł). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15 % dochodów w gospodarstwie jednoosobowym. Dodatek mieszkaniowy dla strony stanowi różnicę pomiędzy przyjętymi wydatkami mieszkaniowymi przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową wynoszącymi 415,61 zł., a 15 % średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego strony, czyli 15 % z kwoty 49,66 zł Wyliczony w ten sposób dodatek mieszkaniowy osiągnąłby wartość 408,16 zł. Jednak zgodnie z art. 6 ust 10 ustawy wysokość wyliczonego dodatku mieszkaniowego nie może przekroczyć 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego, czyli kwoty 290,93 zł. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż wbrew twierdzeniom odwołania zastosowanie przez organ pierwszej instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury było prawidłowe, gdyż organy administracji zobowiązane są do sięgania do wszelkich aktów prawnych, mogących stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Także zgodne z definicją ustawową było zaliczenie składki zdrowotnej do dochodu strony. Z. S. zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, podnosząc jej niezgodność prawem. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, ze od dnia 1 kwietnia 2009 r. wysokość wydatków mieszkaniowych odpowiada kwocie 522,40 zł. miesięcznie. Są to wydatki aktualne na czas wypłacania dodatku mieszkaniowego. Pracownik spółdzielni mieszkaniowej wpisał jednak wysokość wydatków za poprzednie półrocze, powołując się na punkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jest to działanie niezgodne z prawem, gdyż wniosek taki nie jest aktem prawnym. Do obliczania dodatku mieszkaniowego powinny być wzięte dane aktualne do czasu za jaki dodatek został przyznany. Ponadto skarżący stwierdził, ze w ustawie sejmowej nie ma rozgraniczenia na obywateli wchodzących do zasobów mieszkaniowych gminy. Obywatele są traktowani równo i jednakowo. Gdy się mówi, że dodatek nie może przekraczać 70 % wydatków na normatywną powierzchni, to mówi się o 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal, z naciskiem na zwrot " faktycznych wydatków". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło, że organy administracji nie mogły przyjąć wysokości wydatków mieszkaniowych za lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego, które będą obowiązywały od kwietnia 2009 r. , gdyż zgodnie z pkt 12 wniosku o dodatek mieszkaniowy wykazywane są wydatki na mieszkanie za ostatni miesiąc, a wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 27 marca 2009 r. Zgodnie z art. 7 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zmiany danych zawartych we wniosku lub deklaracji złożonej przez wnioskodawcę, które nastąpiły w okresie 6 miesięcy od dnia przyznania dodatku mieszkaniowego, nie mają wpływu na wysokość wypłacanego dodatku. Skarżącemu przyznano dodatek mieszkaniowy zgodnie z art. 6 ust. 10 powołanej wyżej ustawy w wysokości 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnie użytkową, a nie jak podnosi skarżący w wysokości 70 % faktycznych wydatków mieszkaniowych. W piśmie z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło ponadto, iż stosownie do treści art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.) przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne określa taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Taryfa jest ustalana na okres jednego roku. W związku z powyższym Zakład Wodociągów i Kanalizacji spółka z o. o. w Ł. opracował taryfy na okres 2008 roku, które zostały zatwierdzone Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków za okres od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2008 roku. W związku z tym, że lokal mieszkalny skarżącego nie wchodzi w skład zasobu mieszkaniowego gminy i nie posiadał liczników, dokonano przeliczenia wydatków za dostarczenie do lokalu wody i odprowadzenie ścieków ( art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) stosując maksymalną normę zużycia, która została wskazana w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody ( Dz.U. Nr 8, poz. 70) i wynosiła 5,4 m sześciennego na osobę w lokalach z dostawą cieplej wody do domu oraz stawkę zgodną z aktualnie obowiązującą taryfą wynoszącą 4,29 zł. za m. sześcienny brutto ( 2,30 zł za m. sześć. wody oraz 1,99 zł. za m. sześć. ścieków), wskazaną w Uchwale Rady Miejskiej w Ł. Opłatę za zużycie cieplej wody obliczono przyjmując normę zużycia wody wynoszącą 2,7 m. sześć. na osobę ( ½ normy zużycia zimnej wody) oraz stawkę ( w taryfie brak stawki za dostarczenie dla gospodarstw domowych ciepłej wody) wynoszącą w spółdzielni mieszkaniowej, której członkiem jest skarżący, dla lokatorów nieposiadających liczników 18,37 zł. za m. sześć. Opłata za dostarczenie do lokalu mieszkalnego skarżącego wody oraz odprowadzenie ścieków po dokonaniu przeliczenia, wynosiła 72,77 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych przyczyn niż wskazane przez stronę. Nie jest trafny podniesiony przez stronę zarzut błędnego przyjęcia do obliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego wydatków na mieszkanie, poniesionych w miesiącu, w którym składany jest wniosek, to jest zgodnie z punktem 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych ( Dz.U. z 2001 r., Nr 71, poz. 734 ze zm.) – zwanej dalej ustawą – Rada Ministrów została zobowiązana do określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W oparciu o powyższą delegację ustawową Rada Ministrów wydała w dniu 28 grudnia 2001 r. rozporządzenie w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz.U. z 2001 r., Nr 156, poz. 1817). Przepis § 1 pkt 3 tego aktu prawnego, stwierdza, iż rozporządzenie określa wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wzór wniosku stanowi załącznik Nr 1 do rozporządzenia. Punkt 12 wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego posiada następującą treść, cyt. " łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc". Ponadto w wyjaśnieniach, będących integralną częścią wniosku, zamieszczono informację, iż ostatni miesiąc, to miesiąc, w którym składany jest wniosek. Jeżeli skarżący złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 30 marca 2009 r., to organ administracji był zobowiązany obliczyć wysokość dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem łącznej kwoty wydatków na mieszkanie za ten miesiąc. Przyjęcie do obliczeń wydatków za inny miesiąc, np. kwiecień 2009 r. jak żąda strona, stanowiłoby naruszenie przepisu rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Ustawa w art. 6 ust. 6 przewiduje szczególny sposób obliczania dodatków mieszkaniowych osób zamieszkujących w lokalach mieszkalnych nie wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: - wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, - opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal wchodził w skład tego zasobu. Ponadto przepis art. 6 ust. 10 ustawy ogranicza wysokość dodatku mieszkaniowego do 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Powyższe rozwiązania przyjęte w ustawie i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wyznaczają granice w jakich mogą być przyznawane dodatki. Mimo żądań skarżącego organy administracji nie mogły przyznać dodatku z uwzględnieniem faktycznie ponoszonych przez niego wydatków od kwietnia 2009 r. Skarżący złożył bowiem wniosek w marcu 2009 r., zamieszkuje w lokalu spoza zasobu mieszkaniowego gminy, a ponadto zajmowany przez niego lokal przekracza powierzchnię normatywną. W ocenie sądu przyjęte w zaskarżonej decyzji zasady określania wysokości dodatku mieszkaniowego są prawidłowe. Jednakże organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, a także w piśmie z dnia [...] r., nie wyjaśnił w sposób dokładny i przekonywujący wielkości istotnych parametrów, przyjętych przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego przyznanego stronie. W złożonym przez stronę wniosku znajduje się wyliczenie składników czynszu " do m – ca 31.03. 2009 r." na łączną kwotę 484,58 zł. W pozycji "woda" wskazano 117,40 zł. Jednakże organ ze względu na pozostawanie przedmiotowego lokalu poza zasobami mieszkaniowymi gminy obniżył kwotę w tej pozycji do 72,77 zł., co spowodowało obniżenie wydatków mieszkaniowych o 44,63 zł. Dokonując obliczeń organ uwzględnił maksymalną normę zużycia wody 5,4 m. sześciennego na osobę, wynikającą z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie przeciętnych norm zużycia wody oraz stawkę zgodną z obowiązującą taryfą, wynoszącą 4,29 zł.za m. sześcienny brutto, wskazaną w uchwale Rady Miejskiej w Ł.z dnia [...] r. Opłatę za zużycie cieplej wody obliczono przyjmując normę zużycia wody wynoszącą 2,7 m. sześciennego na osobę ( ½ normy zużycia zimnej wody) oraz stawkę, która w spółdzielni mieszkaniowej, której członkiem jest strona, wynosiła 18,37 zł za m. sześcienny. Z powyższego opisu nie wynika dlaczego przy określaniu stawki za 1 m. sześcienny wody i odprowadzanie ścieków ( 4,29 zł.) za miesiąc marzec 2009 r. przyjęto stawkę obowiązującą w okresie od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2008 r. Stawka przyjęta przez organ wynika z uchwały Rady Miejskiej w Ł. [...] w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2008 r. Natomiast z załączonego do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego obliczenia wydatków wynika, iż uwzględniono stawkę określoną w uchwale [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2009 r. Ponadto w uzasadnieniu decyzji i piśmie organu odwoławczego z dnia [...] r. nie wyjaśniono dlaczego opłatę za zużycie ciepłej wody obliczono przyjmując normę zużycia wody wynoszącą 2,7 m. sześciennego na osobę, to jest ½ normy zużycia wody. W uzasadnieniu decyzji powinna zostać wskazana podstawa prawna obliczenia opłaty za zużycie ciepłej wody. Nie wyjaśniając powyższych kwestii organ odwoławczy naruszył przepisy artykułów 7, 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Uchybienia te mogły mieć wpływ na błędne określenie kwoty wydatków mieszkaniowych strony, a w konsekwencji wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę ustali wysokość poniesionych przez stronę w marcu 2009 r. wydatków mieszkaniowych, po uprzednim wyjaśnieniu w oparciu o jakie przepisy prawa należało określić stawkę za 1 m. sześcienny zimnej wody i odprowadzanie ścieków ( uchwała Rady Miejskiej w Ł.z dnia ...) oraz opłatę za zużycie ciepłej wody. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. T.P.