II OSK 257/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. K. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 1232/09, oddalił skargę M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2009r nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta Legionowski na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), uchylił decyzję Starosty Legionowskiego nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. udzielającą M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. 15 w Legionowie. W motywach decyzji podał, iż ostateczną decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. nakazano M. K., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Obowiązek ten orzeczono w związku z istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego obliguje organ architektoniczno-budowlany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. M. K. w odwołaniu wskazała, iż organy uniemożliwiły jej doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z pierwotną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podała, że posiada ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2006 r. nr [...] i chce kontynuować budowę zgodnie z jej zapisem, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie powinien uchylić decyzję w sprawie projektu zamiennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, przedstawił przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, iż inwestor w trakcie realizacji budowy odstąpił w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego poprzez zmianę lokalizacji ściany konstrukcyjnej obiektu o długości 7,80 m w stosunku do granicy działki sąsiedniej o nr ewidencyjny [...] obręb 15 w Legionowie. Ściana została wybudowana w ostrej granicy z tą działką, natomiast projekt budowlany przewidywał jej usytuowanie w odległości 49 cm. od granicy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legionowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych a także zobowiązał inwestora do przedłożenia opinii technicznej wykonanych robót ze szczególnym uwzględnieniem robót wykonanych niezgodnie z projektem budowlanym wraz z oceną dotyczącą ich zgodności z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz warunkami technicznymi jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po przedłożeniu przez inwestora żądanej dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] zobowiązał M. K. do przedłożenia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową i nadbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008r. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uruchamia postępowanie właściwego organu architektoniczno-budowlango, który na podstawie art. 36a ust. 2 cyt. ustawy zobowiązany jest uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę. Jedyną przesłanką uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego i tylko tę okoliczność organ ma obowiązek ustalić. M. K. wnosząc skargę na decyzję Wojewody podniosła, iż nie została poinformowana o wystąpieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie do Starosty Legionowskiego z wnioskiem o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie działanie organu prowadzi do sytuacji, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poucza ją, iż w przypadku nie przedłożenia projektu zamiennego w określonym terminie wyda decyzję, którą może m.in. nakazać doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, a jednocześnie wnosi o uchylenie tej decyzji przez Starostę Legionowskiego. Skarżąca wskazała również, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 kpa przez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do powstania sprzeczności w decyzjach, które pozostałyby w obrocie prawnym, gdyby utrzymano mocy zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, wskazując, że zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty Legionowskiego, uchylającą na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzję tego organu o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, realizowanego na działce nr [...] obr. 15 w Legionowie. Wobec stwierdzenia, że inwestor w istotny sposób odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę wydana została przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane decyzja nakazująca inwestorowi sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem Sądu, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi jedyną przesłankę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na skutek istotnych odstępstw dokonanych przez inwestorkę w trakcie budowy, bez dokonania zmiany pozwolenia na budowę, wszczęto procedurę określoną w art. 51 Prawa budowlanego a następnie wydano decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. K. zaskarżając go na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1/ Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę powstaje w każdym przypadku wystąpienia przesłanki we postaci wydania decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt. 3 tej ustawy a zatem wykluczenie związku funkcjonalnego między przepisami art. 36a ust. 2 a art. 36a ust. 1 prawa budowlanego. 2/ Naruszenie przepisów proceduralnych stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego naruszała art. 138 § 2 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Legionowskiego, wydanej z naruszeniem art. 107 § 1 oraz 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., a zatem powinna być uchylona na mocy art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stwierdzenie Sądu , iż wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi jedyną przesłankę uchylenia pozwolenia na budowę, opiera się na ścisłej literalnej wykładni przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tak ścisła wykładnia literalna jest jednakowoż sprzeczna z celem który przyświecał ustawodawcy przy stanowieniu tych przepisów. Ponadto jak dowodzi sytuacja w przedmiotowej sprawie taka wykładnia prowadzić może do niepożądanej konsekwencji, jaką jest zastosowanie nieproporcjonalne restrykcyjnych środków w celu usunięcia w istocie bardzo niewielkiego naruszenia prawa. Unormowania art. 36a dotyczą problemu odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Celem ustawodawcy było bez wątpienia umożliwić stronie dokonanie takich istotnych odstępstw za uprzednią zgodą właściwego organu. W przypadku odstąpień nieistotnych uzyskanie decyzji nie jest wymagane. Zdaniem skarżącej przepisy te należy interpretować w ten sposób, że wystąpienie jednego odstąpienia od projektu nawet takiego, które organ nadzoru budowlanego uznał za istotne, nie powinno powodować uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę i faktycznej delegalizacji wszystkich wykonanych już robót, również tych które zostały wykonane całkowicie zgodnie z prawem i z zatwierdzonym projektem budowlanym. Przeciwna wykładnia tych przepisów zastosowana przez Sąd, prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności. Nadmieniono też, iż w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego skarżąca nie została przez organ uprzedzona o tym, że wydanie takiej decyzji skutkować będzie również uchyleniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji skarżąca nie mogła działać z pełnym rozeznaniem, tym bardziej należy uznać, że uchylenie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie jest środkiem zbyt daleko idącym. Sąd pierwszej instancji pominął też fakt wprowadzenia w błąd skarżącej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] kwietnia 2008r. dotyczącej wykonania projektu zamiennego, gdzie wyraźnie zastrzegł, że w przypadku niewykonania nałożonych obowiązków zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę , bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zatem skarżąca oczekiwała na zobowiązanie jej do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z projektem, a nie na podjęcie przez organy działań zmierzających do uchylenia pozwolenia na budowę. Autor skargi kasacyjnej zarzucił też, że ani Wojewoda ani Sąd, nie zwróciły uwagi na istotne braki decyzji Starosty z [...] kwietnia 2009r. Decyzja ta nie zawiera dokładnego oznaczenia organu ją wydającego. Kolejnym brakiem jest praktyczny brak uzasadnienia, a co za tym idzie, brak możliwości stwierdzenia czy organ wydający decyzję przeprowadził w sprawie należyte postępowanie wyjaśniające. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a ). NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, aczkolwiek podniesione w niej zarzuty tylko w części są trafne. Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie przepisu art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W art. 36a zawarte zostały regulacje dotyczące legalnie dokonywanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Natomiast odstępstwa takie dokonane w trakcie budowy bez zmiany pozwolenia na budowę skutkują wszczęciem procedury określonej w art. 51 Prawa budowlanego a wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w ust. 1 pkt. 3 tegoż artykułu rodzi po stronie organu architektoniczno-budowlanego który wydał pozwolenie na budowę, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wspomniana wcześniej decyzja, stanie się ostateczna ( wykonalna). Powyższe wynika wprost z jasnych postanowień ust. 2 art. 36a, który stanowi że " właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji , o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3" Prawa budowlanego. Wykładnia tego przepisu nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Tak też prawidłowo zinterpretowały powyższy przepis organy architektoniczno-budowlane oraz Sąd pierwszej instancji. Odmienna jego interpretacja zawarta w skardze kasacyjnej, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację. Nie doszło zatem do zarzucanej w skardze kasacyjnej błędnej interpretacji prawa materialnego. Za zasadny należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że zaskarżona decyzja naruszała art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Uszło bowiem uwadze Wojewody a następnie Sądu, że skarżąca w odwołaniu z dnia 14 kwietnia 2009r. od decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] kwietnia 2009r. potwierdziła swoją wcześniejszą wolę rezygnacji z legalizacji niezgodnej z projektem lokalizacji ściany i chęć powrotu do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wskazała , że w dniu 20 października 2008r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z pismem w którym taki wniosek złożyła. Na potwierdzenie powyższego do odwołania załączyła powyższe pismo z dowodem jego nadania. Z pisma tego wynika, że skarżąca wnosi "o wydanie decyzji o doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z pierwotnym opracowaniem projektowym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę". Pismo w sprawie w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, stosownie do art. 235 § 1 k.p.a. uważa się zależnie od jego treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Zatem pismo to wszczęło postępowanie administracyjne w którym to skarżąca zmierza do tego aby mogła, jak twierdzi, rozebrać ścianę postawioną niezgodnie z zatwierdzonym projektem i postawić ją w miejscu przewidzianym w tym projekcie, co umożliwiłoby jej uniknięcie przedstawienia projektu zamiennego, bowiem to pierwsze rozwiązanie jest prostsze i do zaakceptowania przez właścicieli działki sąsiedniej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z zasadą legalności działania, zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasadą informowania stron i pozostałych uczestników postępowania wynikających z art. 6,8 i 9 k.p.a. powinien udzielić skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek co do przysługujących jej uprawnień i wezwać ją do sprecyzowania żądania. Co pozwoli na ewentualne wydanie orzeczenia uwzględniającego wolę inwestorski. W konsekwencji Wojewoda Mazowiecki rozpoznając odwołanie, zobowiązany był zwrócić się do skarżącej i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o informacje o sprawie wszczętej wnioskiem skarżącej z 20 października 2008r., i rozważyć konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ może ona mieć wpływ na sprawę prowadzoną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro Wojewoda rozpoznając odwołanie nie wziął pod uwagę postępowania wszczętego wnioskiem skarżącej z 20 października 2008r. to tym samym naruszył przepisy art. 6,7,8 i 9 k.p.a. a utrzymując w mocy decyzję Starosty naruszył także art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak to już wyżej wskazano także Sąd pierwszej instancji nie zajął się kwestią wpływu postępowania z wniosku skarżącej z 20 października 2008r. na możliwość uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, co potwierdza zasadność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez ten Sąd. Możliwość zmiany bądź wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legionowie z dnia [...] kwietnia 2008r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powoduje, że otwartą jest kwestia uprawnienia Starosty Legionowskiego do uchylenia decyzji udzielającej M. K. pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego oraz właściwego zastosowania przez organy architektoniczno-budowlane i Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. a mianowicie, że decyzja Starosty nie zawiera dokładnego oznaczenia organu ją wydającego, bowiem z załączonych akt administracyjnych wbrew stanowisku skarżącej wynika, iż w nagłówku decyzji znajduje się pieczątka z pełną nazwą organu, który ją wydał ( karta 2 akt Starosty Legionowskiego ). Nie znajduje także potwierdzenia zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez "praktyczny brak uzasadnienia tej decyzji", ponieważ uzasadnienie decyzji Starosty chociaż jest lakoniczne, to zawiera wszystkie konieczne jego elementy w tym fakty które organ uznał za udowodnione , dowody na których się oparł, podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., oraz § 18 ust 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).