I OSK 414/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Jolanta Rajewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt I SA/ Wa 640/09 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 640/09 oddalił skargę M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Minister Infrastruktury uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 1998 r., stwierdzającą, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r., utrzymująca w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] marca 1956 r., odmawiające dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], wydana została z naruszeniem prawa i umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, iż wnioskodawca M. K. utracił przymiot strony postępowania, w związku z czym stało się ono bezprzedmiotowe. M. K. , w dniu 12 lutego 2009 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę decyzji poprzez odmowę uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ponownie rozpatrując sprawę stwierdził, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, zwanego dalej dekretem (Dz.U. nr 50, póz. 279 ze zm.) stronami są m.in. dotychczasowi właściciele nieruchomości oraz ich następcy prawni. Odnosząc się do zarzutu nie przyznania statusu strony wnioskodawcy M. K. organ wskazał, iż zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w Warszawie z dnia 16 października 1948 r., nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], stanowiła przed dniem 21 listopada 1945 r. współwłasność F. i R. K. Na podstawie art. 1 dekretu, z dniem jego wejścia w życie 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność gminy m. st. Warszawy. W dniu 16 lutego 1946 r., aktem notarialnym R. K. wszelkie prawa do przysługującego mu udziału w przedmiotowej nieruchomości sprzedał swojej żonie F. K. W związku z powyższym orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] marca 1956 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do ww. gruntu, utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r., zostało skierowane wyłącznie do F. K. , jako strony postępowania. M. K. , w związku ze zmianą postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi w Warszawie z dnia 30 kwietnia 1996 r., I Ns [...], postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ w Warszawie z dnia 1 lutego 2008 r., I Ns [...], utracił przymiot spadkobiercy po F. K. nie przysługuje mu zatem przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. K. zarzucając jej naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1.7 i 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciel nieruchomości objętej dekretem traci legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy w sytuacji zbycia udziału w nieruchomości po dacie wejścia w życie dekretu oraz naruszenia art. 105 k.p.a. poprzez niezasadne zastosowanie umorzenia postępowania w sytuacji, kiedy miało ono swój przedmiot i toczyło się z udziałem osób posiadających interes prawny w uzyskaniu pozytywnej decyzji nadzorczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana po wznowieniu postępowania i dotyczy uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku złożonego przez M. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne z dnia [...] marca 1956 roku Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, odmawiające dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 k.p.a.). Z tej regulacji w zestawieniu z przepisem art. 28 k.p.a. wynika, że żądający stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej (użytkowania wieczystego) powinien wykazać swój interes prawny w sprawie o wyeliminowanie z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji. Obowiązany jest zatem wykazać, że ma legitymację strony, a to oznacza konieczność wykazania, iż jego prawa, jako strony postępowania administracyjnego, wynikają z przepisów prawa materialnego, tzn. z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (art. 7 ust. 1) lub innego aktu regulującego problematykę gruntów warszawskich. Natomiast stosownie do treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej na gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi mogli zgłosić: dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela będący w posiadaniu gruntu, osoby prawa jego reprezentujące oraz użytkownicy gruntu oddanego na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie. Ze względu na upływ czasu od wydania decyzji odmownych w sprawie przyznania własności czasowej, postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji wszczyna z reguły następca prawny poprzedniego właściciela. Następcy prawni tak z mocy wspomnianego wyżej dekretu jak i uchwały nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie, (M.P. nr 6, poz. 18) -§ 1 ust. 1 in fine, a także ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) - art. 214 i art. 215, mają takie same prawa jak poprzedni właściciel. Następstwo prawne powinno być jednak wykazane odpowiednim dokumentem. Będzie nim z reguły wydane przez sąd powszechny postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku. W momencie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. na wniosek M. K. , w obrocie prawnym obowiązywało prawomocne postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy - Pragi z dnia 30 kwietnia 1996 r., stwierdzające, że spadek po F. K. na podstawie testamentu z dnia 22 grudnia 1982 r. nabył w całości M. C. K. Następnie to postanowienie zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ z dnia 1 lutego 2008 r., I Ns [...], którym stwierdzono, że spadek po F. K. na podstawie testamentu z dnia 8 maja 1979 r. nabyła J. K. Prawomocne postanowienie (deklaratoryjne) stwierdzające nabycie spadku przez spadkobierców na podstawie powołanych na mocy postanowień testamentu (art. 959-965 k.c.) lub przepisów ustawy (art. 931-937 k.c.) stwarza domniemanie prawne, że osoba wymieniona w postanowieniu jest spadkobiercą (art. 1025 § 2 k.c.). Moment, z jakim następuje nabycie spadku w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych, określony został w art. 925 k.c. Stosownie do tego przepisu spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Zgodnie zaś z art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy. Nabycie spadku w chwili otwarcia spadku następuje bez żadnej aktywności ze strony spadkobiercy, czy też czynności ze strony sądu. Zatem postanowienie o nabyciu spadku potwierdza jedynie nabycie spadku, które z mocy art. 925 k.c. nastąpiło już wcześniej - z chwilą otwarcia spadku tj. śmierci spadkodawczyni w dniu 4 lipca 1983 roku. Istotne jest więc to, że wydanie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie ma wpływu na datę nabycia spadku przez spadkobiercę. Zatem wydanie postanowienia spadkowego z dnia 1 lutego 2008 r. stwarza taką sytuację, że M. K. nie legitymuje się, ani też nie legitymował się żadnymi prawami do spadku po F. K. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1, 7, 8 dekretu z dnia 26 października 1946 roku poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciel nieruchomości objętej działaniem dekretu traci legitymację do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa wieczystej dzierżawy w sytuacji zbycia udziału w nieruchomości po dacie wejścia w życie dekretu to należy uznać, że jest on niezasadny. Należy stwierdzić, że art. 5 powołanego dekretu wiąże się integralnie z jego art. 1. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wszelkie grunty (nieruchomości gruntowe) na obszarze m.st. Warszawy przeszły z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) na własność gminy m.st. Warszawy. Jest poza sporem, że nieruchomość gruntowa, położona w Warszawie przy ul. [...], była objęta przepisami dekretu. Należy jednak zwrócić uwagę, że była to nieruchomość gruntowa zabudowana. Art. 5 cyt. dekretu stanowił, że budynki oraz inne przedmioty znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m.st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Był to jeden z nielicznych wyjątków od zasady superficio solo cedit. Aktem notarialny z dnia 16 lutego 1946 r. R. K. "całą swoją połowę powyższej nieruchomości nieruchomość [...] (tj. położonej przy ul. [...]) ze wszelkimi przynależnościami, bez żadnych długów i obciążeń sprzedaje swojej żonie F. K. za cenę 85.000 zł". Art. 7. ust. 1 dekretu określał, że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Natomiast art. 4 dekretu określał, że terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Pierwsze rozporządzenie Ministra Odbudowy wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy zostało wydane w dniu 7 kwietnia 1946 r. i weszło w życie z dniem 21 kwietnia 1946 r. Zawarcie więc aktu notarialnego notarialnego dnia 16 lutego z 1946 r. miało zatem miejsce jeszcze przed terminem składania wniosków dekretowych o jakich mowa w powołanym art. 7 ust. 1 dekretu. Pojęcia "dotychczasowy właściciel" nie należy zatem odnosić - zdaniem sądu - do daty wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), ale do daty złożenia wniosku. Z akt sprawy wynika zaś, że "dotychczasowym właścicielem" w dacie złożenia wniosku dekretowego była już F. K. na mocy aktu notarialnego z dnia 16 kwietnia 1946 r. Powyższy akt notarialny nie mógł przenieść na F. K. prawa własności gruntu, ale to nie znaczy, że nie wywołał on żadnych skutków w sferze prawa. Nieruchomość położona przy ul. [...] była zabudowana. Zgodnie z art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. R. K. mógł zatem przenieść na swoją żonę F. K. swój udział we współwłasności przedmiotowych budynków "wraz ze wszelkimi przynależnościami" w tym również roszczenia do gruntu określone w art. 7 dekretu, nawet gdy nie zostało to określone expresis verbis w treści tego aktu. Kwestia zaś zbywalności tego rodzaju roszczeń nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu, tym samym nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]czerwca 1956 r. zostało wszczęte na wniosek M. K. który na skutek zmiany postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 30 kwietnia 1996 r. utracił przymiot spadkobiercy po F. K. Art. 105 1 k.p.a. określa, ze postępowania ma charakter bezprzedmiotowy m.in. gdy jest wszczynane na wniosek osoby, która utraciła w toku postępowania przymiot strony. Od powyższego wyroku M. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, skargę kasacyjną opierając: a) na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędna wykładnię ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8 dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy - dalej - Dekret) w zw. z art. 28 k.p.a. polegającą na uznaniu, że "dotychczasowym właścicielem", o którym traktuje art. 7 Dekretu jako o podmiocie legitymowanym do złożenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy do gruntu jest podmiot, któremu na dzień złożenia takiego wniosku przysługuje prawo własności budynków posadowionych na gruntach dekretowych, w konsekwencji b) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z 28 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek zaakceptowania naruszającego art. 28 k.p.a. stanowiska, że M. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, c) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 zd 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnych ustaleń co do treści aktu notarialnego z dnia 16 lutego 1946 roku i samodzielne ustalenie, że wolą stron wyrażoną we wskazanym akcie notarialnym była również przeniesienie roszczeń do gruntu określonych w art. 7 Dekretu, subsydiarnie względem zarzutu zawartego pod literą c) d) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) - art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że wola stron umowy sprzedaży potwierdzonej aktem notarialnym z dnia 16 lutego 1946 roku obejmowała również przeniesienie roszczenia wynikającego z art. 7 Dekretu Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, ze jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 k.p.a i art. 64 k.p.a., a stroną jego jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W świetle tego poglądu legitymacje M. K. rozważyć należało w kontekście regulacji art. 7 Dekretu, jak i na gruncie konsekwencji prawnych jakie wynikały dla skarżącego z racji dziedziczenia po R. K. w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających ustanowienia własności czasowej, względnie w sytuacji stwierdzenia wydania tych decyzji niezgodnie z prawem. Art. 7 dekretu stanowił, że wniosek o przyznanie wieczystej dzierżawy dotychczasowemu właścicielowi mogli zgłosić w pierwszej kolejności dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu. Skarżący wywodził swoja legitymację na etapie wznowionego postępowania z faktu dziedziczenia po R. K. Ten zaś, co bezsporne, był właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie Dekretu. Dokonując wykładni pojęcia "dotychczasowy właściciel" Sąd I instancji odwołał się do przepisu art. 4 i 5 Dekretu. Nie mniej Sąd zauważył, że Dekret różnicował - na chwilę wejścia tej regulacji w życie - skutki prawne w zakresie gruntu, jak i budynków na tym gruncie posadowionych. Wyrazem tego rozróżnienia jest również art. 7 Dekretu. Przepis ten traktuje o legitymacji dotychczasowego właściciela gruntu właśnie, nie zaś właściciela budynku. Skoro zaś własność gruntu przechodziła na gminę z chwila wejścia w życie Dekretu, to właśnie ten moment czasowy należy odnosić do tej daty. Nadto skoro po dniu wejścia w życie Dekretu brak było możliwości przenoszenia własności gruntu na skutek czynności dotychczasowego właściciela, to nie mogło dojść do zmiany właściciela gruntu po tej dacie, co mogłoby ewentualnie uzasadniać wiązanie legitymacji do wystąpienia z roszczeniami "dekretowymi" z inną datą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swojej wykładni w istocie pominął, że F. K. była właścicielem budynku (nieruchomości budynkowej) w dacie złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej, nie była zaś właścicielem gruntu. Tymczasem, jak wyżej wskazano, Dekret łączył pojęcie dotychczasowego właściciela z prawem własności gruntu, nie zaś z prawem własności budynku - wykładnia językowa art. 7 Dekretu nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Gdyby przyjąć wykładnię zaprezentowana przez Sąd I instancji konsekwentnie należałoby uznać za bezprzedmiotowy zapis art. 7 Dekretu przyznającego legitymację do wystąpienia z wnioskiem "dekretowym" następcą prawnym dotychczasowych właścicieli. W sytuacji, kiedy "dotychczasowym właścicielem" w rozumieniu art. 7 Dekretu miałby być właściciel budynku w dacie składania wniosku o przyznanie własności czasowej, to kategoria następców prawnych tak rozumianego "dotychczasowego właściciela" była by kategoria pustą. To zaś pozostaje w sprzeczności z zasadą racjonalnego prawodawcy. Odwołanie się zaś przez Sąd I instancji do art. 4 Dekretu i przepisów wykonawczych nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze regulacja do której odwołał się Sąd I instancji ma charakter proceduralny. Po drugie brak jest logicznego powiązania powołanych przez Sąd przepisów wykonawczych z zaprezentowaną wykładnią art. 7 Dekretu. Trudno bowiem powiązać kwestię objęcia gruntu w posiadanie z legitymacją do wystąpienia z wnioskiem "dekretowy" - takiego powiązania Sąd I instancji w istocie nie zaprezentował. Konkludując, skarżący legitymowany jest do żądania stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania własności czasowej jako następca prawny strony postępowania - właściciela gruntu na dzień wejścia w życie Dekretu. Konsekwencją takiego stanu rzeczy winno być zaś uchylenie zaskarżonej decyzji, czego Sąd I instancji zaniechał naruszając tym samym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W świetle założeń ustrojowych sądy administracyjne nie są powołane do samodzielnego dokonywania ustaleń faktycznych, tym samym nie są uprawnione do zastępowania organów administracji na tym polu. Na gruncie niniejszej sprawy Sąd I instancji dokonał ustaleń co do woli stron umowy sprzedaży i uznał, że wolą stron było również przeniesienia roszczenia do gruntu określonego w art. 7 Dekretu. Podkreślić należy, że organy administracji takowego ustalenia - to jest przeniesienia na F. K. roszczeń dekretowych na mocy wspomnianej umowy - nie poczyniły. Ustalił jedynie fakt sprzedaży "wszelkich praw do przysługującego mu (R. K. ) udziału w przedmiotowej nieruchomości". W decyzjach organów obu instancji brak jest rozważań, jak i ustalenia co do tego, czy sprzedaż z 1946 r. objęła roszczenia dekretowe. W tym stanie rzeczy wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko co do treści omawianej czynności prawnej będące jednocześnie ustaleniem co do faktu przeniesienia roszczeń dekretowych stanowi o naruszeniu art. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 141 § 4 zd 1 p.p.s.a. Subsydiarnie - na wypadek nie podzielenia zarzutu przedstawionego wyżej -podnoszę, że dokonane ustalenie co do objęcia wolą stron umowy sprzedaży roszczeń "dekretowych" jest dowolne. Zważyć należy, że - jak zauważył Sąd I instancji – R. K. po dacie wejścia w życie Dekretu mógł zadysponować wyłącznie udziałem w prawie własności budynku. Skoro zapis w akcie notarialnym nawiązywał do udziału w nieruchomości - a przedmiotem umowy mogła być tylko nieruchomość budynkowa - to do tej nieruchomości należy odnosić również postanowienia umowne dotyczące przynależności. Po drugie, pojęcie przynależności ma swój sens normatywny (aktualnie art. 51 k.c), na gruncie cywilistycznym nie obejmuje ono - co oczywiste - roszczeń. Skoro akt notarialny tworzył notariusz, to brak jest podstaw do wnioskowania, że akt notarialny nie odzwierciedla wiernie woli stron, tym samym, że pojęcia, jakimi posłużono się w umowie mają inne znaczenia aniżeli jest ich znaczenie prawne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Strona zajmuje kluczową pozycję w postępowaniu administracyjnym, albowiem postępowanie to prowadzi się w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Nie może się ono toczyć bez udziału strony, gdyż brak jest wówczas podmiotu, którego te prawa lub obowiązki mają dotyczyć. Skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną jest jedną z najcięższych wad decyzji, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo, jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie, z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W myśl art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.) "dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowania – użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłoście wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną". Zgodnie zaś z art. 4 tego dekretu terminy i tryb obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę ustali w drodze rozporządzenia Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy (Dz.U. nr 16, poz. 112) weszło w życie z dniem 21 kwietnia 1946 r. Dopiero wiec po tej dacie mogły być składane wnioski, o których mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Na mocy zaś aktu notarialnego z dnia 16 lutego 1946 r. nr rep 294, R. K. cała swoją połowę nieruchomości w Warszawie nr hip. [...] przy ul. [...] "ze wszelkimi przynależnościami, bez żadnych długów i obciążeń" sprzedał swojej żonie F. K. ". Tak więc z roszczeniem o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym mogła wystąpić wyłącznie F. K. która zresztą z takim roszczeniem wystąpiła, a Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] czerwca 1956 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] marca 1956 r. odmawiająca jej przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, iż składający skargę kasacyjną M. K. nie jest spadkobiercą po F. K. , co jest konsekwencją postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi z dnia 30 kwietnia 1996 r., I Ns [...], zmienionego postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ z dnia 1 lutego 2008 r., [...]. Nie wstąpił więc on w trybie art. 30 § 4 k.p.a. w jej prawa i obowiązki nie mógł więc skutecznie kwestionować decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...]czerwca 1956 r. Tak więc skoro w konsekwencji aktu notarialnego z dnia 16 lutego 1946 r. prawnym następcą właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie była F. K. tylko ona bądź jej następcy prawni mogli domagać się przyznania prawa wieczystej dzierżawy tego gruntu, a w konsekwencji kwestionować wydaną w sprawie odmowną decyzje Ministra Gospodarki Komunalnej. Zawarte w skardze kasacyjnej rozważania odnoszące się do tego, iż decydujące znaczenie powinna mieć w sprawie data wejścia w życie dekretu i stan własności gruntów w dniu poprzedzającym tą datę są nie tylko całkowicie nieprzekonywające, ale wręcz błędne. Jak już o tym była mowa w art. 7 ust. 1 przyznano uprawnienie do domagania się przyznania prawa wieczystej dzierżawy dotychczasowemu właścicielowi gruntu, jego prawnemu następcy będącemu w posiadaniu gruntów lub osobom jego prawa reprezentującym. Taka konstrukcja przepisu oznacza, iż wola prawodawcy było, aby z wnioskiem takim mógł występować aktualny, w dacie składania wniosku posiadacz samoistny gruntów. Z powyższych względów nie są trafne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 1, 4, 5, 7 i 8 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c. w zw. z art., 28 k.p.a. Nie jest trafny także zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd i instancji samodzielnych ustaleń, co do woli stron zawartej w powołanym wcześniej akcie notarialnym. Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W katach tych zawarty jest wskazany akt notarialny. Skoro w § 2 tego aktu zamieszczono postanowienie, iż zbywca sprzedał połowę nieruchomości "ze wszelkimi przynależnościami, bez żadnych długów i obciążeń" to w pełni uprawniona była konstatacja Sądu I instancji, co do woli stron. Zresztą, o czym była już mowa, prawodawca w art. 7 ust. 1 dekretu przesadził o tym, iż z roszczeniem o przyznanie wieczystej dzierżawy gruntu mógł wystąpić dotychczasowy właściciel gruntu lub jego prawny następca posiadający owo umocowanie w dacie składania wniosku. Podjęta w skardze kasacyjnej próba wykazania, iż przedmiotem aktu notarialnego była wyłącznie "nieruchomość budynkowa’ jest całkowicie nieprzekonywająca. Alternatywnie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. nie zawiera żadnego uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) nie może domniemywać woli czy też intencji składającego skargę kasacyjna. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.