II SA/Lu 445/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi M. S.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania M. Ś.-M. od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usług rzemieślniczych ogólnomiejskich i turystycznych z możliwością małej gastronomii i handlu na działce nr ew. 31 z obrębu 14, położonej przy ul. P. w Lublinie, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, iż ww. decyzją z dnia 26 lutego 2009 r. Prezydent Miasta L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia ponieważ teren zainwestowania nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie posiada ona bowiem dostępu do drogi publicznej, co jest niezbędne do spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa i to pomimo zabudowy mieszkaniowej i usługowej występującej w analizowanym obszarze. Organ zauważył też, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 tej ustawy, gdyż nie ma do niej bezpośredniego dostępu lub przez drogę wewnętrzną, albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Brak ten - w ocenie organu - wynika z położenia działki w terenie. Jest ona bowiem otoczona innymi gruntami, a na jej rzecz nie została ustanowiona służebność drogi koniecznej. Wobec powyższego mimo, iż planowana inwestycja spełnia pozostałe wymagania określone w pkt 3, 4, i 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak było podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Ś.-M. wskazując, iż błędne jest założenie organu, iż działka nr 31 nie posiada dostępu do drogi publicznej. W jej ocenie działkę tą otaczają z trzech stron działki stanowiące część drogi publicznej (dz. nr 37, 1/4, 32/1, 32/2, 29/3). Decyzja organu I instancji zdaniem strony pozbawiona jest również racjonalności zewnętrznej, albowiem w tym samym dniu organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla realizacji budynku usługowego A. S.A. przeznaczonego do wykonania na tym samym terenie obejmującym również działkę nr 31. Rozpatrując powyższą sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zgodziło się z przywołanymi zarzutami odwołania. Organ odwoławczy podzielił wnioski zaskarżonej decyzji, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dodatkowo podniósł, iż przedsięwzięcie nie spełnia także warunku zawartego w pkt 5 ust. 1 art. 61 ustawy, gdyż sprzeczne jest z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, iż przedmiotowa działka nie posiada dostępu do drogi publicznej. Fakt, iż działka ta w pkt D (na załączniku graficznym analizy) przylega do drogi wojewódzkiej nr 835, którą stanowi ul. Podzamcze nie zmienia tego faktu. Poza wymienionym punktem przedmiotowa działka od istniejących dróg publicznych oddzielona jest przez grunty innych działek m.in. nr 37, 32/1, 29/1. W tej sytuacji - w ocenie organu - rozważania na temat zachowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa są bezprzedmiotowe. Nadto zdaniem Kolegium w sprawie z uwagi na usytuowanie działki nie jest możliwym wykonanie zjazdu z istniejącej drogi publicznej. Działka bowiem sąsiaduje ze skrzyżowaniem drogi wojewódzkiej i powiatowej, a taka lokalizacja wyklucza możliwość realizacji zjazdu w myśl § 77, 78 i 113 ust. 7 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Zdaniem Kolegium bez wpływu na ocenę stanu faktycznego sprawy pozostaje natomiast fakt ustalenia warunków zabudowy dla innego przedsięwzięcia zaplanowanego do realizacji na tym samym i otaczającym go terenie, albowiem zamiar objęty tą decyzją stanowi inny rodzaj inwestycji oraz określony nią teren posiada dostęp do drogi publicznej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. Ś.-M., zaskarżając ją w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i domagając się jej uchylenia. W skardze zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że działka nr 31 nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej oraz art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczna i nieuwzględnienie faktu, że działki nr 27, 17/2 i 37 stanowiące kontynuację ulicy Kalinowszczyzna pełnią drogę dojazdową do działki w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne polega przede wszystkim na zbadaniu, czy określony akt lub czynność organu administracji publicznej są zgodne z prawem tzn. czy zostały podjęte z poszanowaniem norm proceduralnych i materialnoprawnych obowiązujących przy jego wydawaniu (tzw. legalność aktu administracyjnego). Stanowią o tym przepisy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonej decyzji według określonych wyżej kryteriów nie dostarczyła podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Organy administracyjne orzekające w sprawie, w ocenie Sądu, zasadnie uznały, iż nie zostały spełnione warunki dla ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie realizowania zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. A więc celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. W przedmiotowej sprawie zasadnicze znaczenie ma zaistnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. ustalenie czy nieruchomość, na której ma powstać planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym ustalenia warunków zabudowy. W związku z powyższym rozważania należy rozpocząć od wskazania, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera w art. 2 pkt 14 legalną definicję pojęcia "dostępu do drogi publicznej". Zgodnie z jego treścią przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W związku z treścią przywołanej definicji koniecznym było dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących położenia przedmiotowej działki względem znajdujących się w jej pobliżu dróg publicznych. Drogą publiczną, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe lub gminne. Kryterium powyższego podziału odnosi się do funkcji, jaką spełnia dana droga w sieci drogowej. Z kolei ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz na drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Z kolei pod pojęciem drogi, zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika, że warunek dostępu działki, dla której mają być ustalone warunki zabudowy do drogi publicznej, będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym bez znaczenia jest, czy jest to dostęp bezpośredni czy pośredni. Zgodnie natomiast z art. 8 tej ustawy drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. W tym kontekście wskazać należy, iż dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, jest wystarczający sam w sobie. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać - w przeciwieństwie do służebności drogowej - dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej działki. Wystarczającym tytułem do korzystania z drogi wewnętrznej w celu uzyskania dostępu do drogi publicznej jest sam fakt położenia nieruchomości przy tego typu drodze. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest. iż przedmiotowa działka nr 31 otoczona jest działkami: od zachodu i północy działką nr 37, od wschodu działką nr 30, od południa działkami nr 29/1 i 32/1. Bezspornym również jest, iż wszystkie przyległe działki są działkami niezabudowanymi oznaczonymi w ewidencji gruntów symbolem Bz –tj. teren rekreacyjno-wypoczynkowy. Właścicielami tych działek są Gmina Lublin, Skarb Państwa bądź osoby fizyczne (podmioty prywatne). Również działka nr 31 posiada w ewidencji gruntów takie samo oznaczenie (k. 61 akt administracyjnych). W związku z tym nie może budzić wątpliwości, iż przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. O jego istnieniu nie może świadczyć samo "łączenie" się narożnikiem przedmiotowej działki z działkami nr 32/2 i 1/4 stanowiącymi drogę publiczną (ul. Podzamcze). Brak bowiem istnienia wspólnego odcinka granicy pomiędzy tymi działkami oznacza, iż brak jest możliwości dostania się z jednej działki na drugą. W ocenie Sądu przez dostęp należy bowiem rozumieć możliwość rzeczywistego (realnego) przedostania się z jednej działki na drugą, a tego wymogu z całą pewnością nie spełnia istnienie wyłącznie narożnego punktu granicznego. Słusznie więc organy administracji rozstrzygające w sprawie uznały, iż przedmiotowa działka nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W tej sytuacji ustalenia wymagało, czy działka ta posiada dostęp pośredni do istniejących dróg publicznych, czy to poprzez służebność drogową czy też drogę wewnętrzną. I tak odnośnie pierwszej formy pośredniego dostępu do drogi publicznej, bezspornym jest (czego nie kwestionuje również skarżąca), iż otaczające przedmiotową nieruchomość działki nie zostały obciążone służebnością drogową na jej rzecz. Nie można również uznać, iż działka posiada dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną, albowiem w otoczeniu działki nr 31 brak jest tego typu dróg zapewniających dojazd do drogi publicznej. Jak już wskazano dla działki objętej wnioskiem skarżących drogą publiczną jest droga wojewódzka - ul. Podzamcze. Do drogi tej dostać się można wyłącznie poprzez działkę nr 37. Aby więc można było mówić o dostępie do drogi publicznej, działka ta powinna posiadać charakter i pełnić funkcję drogi wewnętrznej. Istniejący w sprawie stan faktyczny nie pozwala jednak przyjąć, iż tak jest w rzeczywistości. W tym zakresie wskazać należy, iż odmienne twierdzenia strony skarżącej - w ocenie Sądu - nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności niedopuszczalne jest określanie istniejącego stanu faktycznego sprawy wyłącznie w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i dokumenty historyczne przedstawiający przedmiotowy teren w stanie sprzed kilkudziesięciu lat. W tym zakresie wskazać należy, iż bezspornym jest, co potwierdził również na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, iż w chwili obecnej działka nr 37 nie pełni funkcji drogi. Mimo, iż taka funkcja działki - jak podniósł pełnomocnik skarżącej - wskazana jest w ewidencji gruntów. Na działce tej urządzone są tereny zielone, przejścia i schody. W tych okolicznościach nie może być mowy, iż w chwili obecnej działka nr 37 zapewnia obsługę komunikacyjną działki nr 31, skoro na tej działce nie istnieje urządzona droga, która dodatkowo musiałaby posiadać charakter drogi wewnętrznej, co w sprawie nie występuje. Nie mogło zatem odnieść skutku wskazywanie istnienia drogi na działce nr 37 z powołaniem się na rejestry gruntów i mapy ewidencyjne terenu, przedstawiające stan przedmiotowego terenu sprzed kilkudziesięciu lat, który to stan uległ diametralnej zmianie. Dokumenty te wskazują bowiem wyłącznie, iż wzdłuż północnej granicy działki nr 31 prawdopodobnie przebiegał szlak komunikacyjny łączący ul. Lwowską z ul. Podzamcze, będący przedłużeniem ul. Kalinowszczyzna, który mógł tworzyć dostęp do drogi publicznej. Przedstawiony stan nie uległ jednak zachowaniu do chwili obecnej i istnieje jedynie w dokumentach archiwalnych. Co więcej abstrahując od faktu, iż działka nr 37 obecnie w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Bz (tereny rekreacyjno-wypoczynkowe), a nie symbolem dr (drogi) jak wskazuje strona skarżąca, to i tak dane z katastru nieruchomości nie mogłyby stanowić wyłącznej podstawy ustalenia stanu zagospodarowania nieruchomości gruntowej i pełnionej przez niego funkcji. Jak stanowi art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla całego kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Jako rejestr stale aktualizowany, ewidencja gruntów i budynków powinna zatem odzwierciedlać aktualny stan ewidencyjny, obejmujący także informacje o kategorii danego użytku gruntowego. Jednakże co należy pamiętać ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony stan faktyczny i prawny, który z biegiem lat nierzadko ulega zmianom. Oznacza to, że dane zawarte w ewidencji, nie mogą być bezwzględnie wiążące w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, jeżeli w toku postępowania okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie. Przeciwne rozumienie tej kwestii bez wątpienia prowadziłoby do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze zasadnie organy uznały, iż działka nr 37 nie jest drogą wewnętrzną umożliwiającą przedmiotowej działce dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten (do ul. Lwowskiej) nie może także być zapewniony za pomocą działki nr 27 i stanowiącej jej przedłużenie działki nr 17/2. W tym zakresie pomijąjąc już nawet podstawowy w znaczeniu fakt, iż przedmiotowa działka nr 31 w ogóle nie graniczy z działką nr 17/2 gdyż oddziela ją od niej działka nr 37, to podnieść należy, iż również działka nr 17/2 nie jest obciążona służebnością drogową na rzecz przedmiotowej działki, jak również nie stanowi ona drogi wewnętrznej. Wskazać bowiem należy, iż działka nr 17/2 będąca własnością Gminy Lublin jest działką niezabudowaną na której urządzona jest obecnie wyłącznie zieleń i przejście piesze, z całą pewnością nie ma więc charakteru drogi. Konkludując, pojęcie dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy wykładać - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie - jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. W tej sytuacji ustalenia organów dotyczące braku dostępu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy do drogi publicznej uznać należało za prawidłowe, zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec powyższego zbędne, a co więcej prawnie bezpodstawne było podnoszenie przez organ odwoławczy, iż ustaleniu warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia przeciwstawia się również treść przepisów odrębnych tj. regulacje ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W tym zakresie wskazać należy, iż chybione jest twierdzenie Kolegium, iż brak jest uzasadnienia cedowania określonych przywołanymi przepisami aspektu na etap projektowania przedmiotowej inwestycji. W ocenie Sądu przesądzenie kwestii możliwości realizacji w przyszłości zjazdu z określonej drogi nie powinno być bowiem przedmiotem orzekania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Kwestie możliwości wyrażenia zgody na realizację takiego zjazdu mogą być bowiem przesądzane wyłącznie w odrębnym postępowaniu dotyczącym wyrażenia zgody na jego realizację wydawanej na podstawie ustawy z 1985 r. o drogach publicznych. Zakres uprawnień organów uprawnionych do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może bowiem kolidować z kompetencjami organu uprawnionego do wydania pozwolenia na lokalizację omawianego zjazdu. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik postępowania wobec poprawności pozostałych wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzeń. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne należało stwierdzić, iż nie zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, a to na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi