III SA/Kr 596/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki spr. Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skarg W. L. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr : [...] w przedmiocie zasiłku okresowego z dnia 21 kwietnia 2009 r. nr : [...] nr : [...] nr : [...] w przedmiocie zasiłków celowych uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji . Zaskarżonymi decyzjami z dnia 21 kwietnia 2009 r., nr: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego, [...], [...], [...] w przedmiocie zasiłków celowych, wydanymi na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a. ) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzje Prezydenta Miasta z dnia [...] 2009 r., znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...], wydane między innymi na podstawie art. 163 k.p.a. oraz 106 i 109 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu tak podjętych rozstrzygnięć, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji decyzjami z dnia [...] 2009 r., znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...] orzekł na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 39 art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) o uchyleniu w całości decyzji z [...] 2008 r., znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...] oraz odmówił odpowiednio przyznania W. L.: zasiłku okresowego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r., zasiłku celowego na żywność w miesiącu październiku 2008 r., zasiłku celowego na leki w miesiącu październiku 2008 r. i zasiłku celowego na żywność w miesiącu listopadzie 2008 r. nadając tym decyzjom rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazanymi z kolei wyżej decyzjami z dnia [...] 2008 r., znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...], wydanymi na podstawie art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 102, art. 104, art. 106 i art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) Prezydent Miasta przyznał W. L. odpowiednio: zasiłek okresowy w kwocie 238, 50 zł od dnia 1 października 2008 r. do dnia 30 listopada 2008 r., zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 195,00 zł, zasiłek celowy na leki w kwocie 200,00 zł oraz ponownie zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 195,00 zł. Organ I instancji – Prezydent Miasta w uzasadnieniu wydanych w dniu [...] 2009 r. decyzji, znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...] wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony. W myśl art. 109 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są zobowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenia o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą przyznania świadczeń. Jak podniósł organ I instancji W. L. nie dopełniła tego obowiązku i nie poinformowała organu w terminie 14 dni o otrzymaniu zasiłku chorobowego z ZUS w miesiącu wrześniu 2008 r. i październiku 2008 r. w wysokości 678,78 zł. miesięcznie. Organ ustalił, na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji o aktualnej sytuacji materialnej i rodzinnej, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód jaki uzyskała w miesiącu wrześniu i październiku 2008 r. to 687,78 zł i przekracza on kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, obliczone zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, czyli 477 zł. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym zasiłek okresowy od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. nie przysługuje wnioskodawczyni. W odniesieniu natomiast do zasiłków celowych organ wskazał, że także te świadczenia wnioskodawczyni nie przysługiwały. W tym stanie rzeczy organ I instancji na podstawie art. 38 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz na podstawie art. 39 w związku z art. 106 ust. 5 ustawy orzekł jak sentencjach decyzji. Rygor natychmiastowej wykonalności organ nałożył na podstawie art. 108 k.p.a. ze względu na wyjątkowo ważny interes społeczny w postaci właściwego rozdysponowania środków publicznych. Na powyższe decyzje z [...] 2009 r. w ustawowym terminie odwołania złożyła W. L. wskazując w nich, że utraciła pracę i została bez środków do życia. Podniosła, że zwróciła się do MOPS o pomoc materialną składając odpowiednie dokumenty. Zdaniem strony, pracownik socjalny wiedział, że przebywa ona na chorobowym i w związku z tym będzie pobierać zasiłek chorobowy. Poza tym W. L. otrzymaną pomoc przeznaczyła na opłaty, zakup żywności i leków, na okoliczność czego przedłożyła rachunki. Uchylenie decyzji stawia ją w trudnej sytuacji, bo nie ma ona zasobów materialnych, a zwrot pobranych zasiłków jest niemożliwy. W tych okolicznościach wniosła o anulowanie decyzji MOPS. Po rozpatrzeniu odwołań W. L. Kolegium stwierdziło, że jego zdaniem, decyzje wydane przez organ I instancji o zmianie swoich wcześniejszych decyzji z dnia [...] 2008 r. w ten sposób, iż uchylił te decyzje w całości i odmówił przyznania W. L. zasiłku okresowego w okresie od 1 października 2008 r. do 30 listopada 2008 r. oraz zasiłków celowych nie zostały wydane z naruszeniem prawa w związku z czym decyzje te winny być utrzymane w mocy. Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony lub pobrania nienależnego świadczenia. Podkreśliło, że zmiana decyzji administracyjnej z dnia [...] 2008 r. nastąpiła na podstawie zebranej dokumentacji dotyczącej aktualnej sytuacji materialnej W. L. Ponadto wskazało na treść art. 109 ustawy o pomocy społecznej stanowiącego, że "Osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń". Organ odwoławczy podniósł, że informacja o powyższym obowiązku została W. L. przekazana przez pracownika socjalnego, a także znajduje się w pouczeniu zamieszczonym na decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego i decyzjach o przyznaniu zasiłków celowych. W ocenie Kolegium nie ulega zatem wątpliwości, że strona została poinformowana o ciążącym na niej obowiązku poinformowania MOPS o każdej zmianie swojej sytuacji dochodowej. Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona nie dopełniła tego obowiązku i nie poinformowała MOPS (w ciągu 14 dni) o otrzymaniu zasiłku chorobowego z ZUS w miesiącu wrześniu 2008 r. i październiku 2008 r., w kwocie 687,78 zł. miesięcznie, którego pierwsza wypłata nastąpiła 19 września 2008 r. (według zaświadczenia ZUS z dnia 11 grudnia 2008 r.). Kolegium podkreśliło również, że W. L. podpisując pełny wywiad środowiskowy w dniu 1 października 2008 r. opisujący m.in. jej sytuację materialną i dochodową - będąc świadomą, iż otrzymuje zasiłek chorobowy z ZUS - również nie poinformowała MOPS o tym fakcie. Biorąc pod uwagę, to, iż dochód W. L. przekraczał ustawowe kryterium dochodowe (477,00 zł dla jednoosobowego gospodarstwa domowego) w związku z tym przyznanie jej świadczenia w postaci zasiłku okresowego na podstawie art. 38 ustawy o pomocy społecznej w miesiącu październiku i listopadzie 2008 r. nie było uzasadnione, podobnie jak przyznanie zasiłków celowych na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy zmiana decyzji z dnia [...] 2008 r. poprzez ich uchylenie w całości i odmowę przyznaniu zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych była uzasadniona. W skargach do sądu administracyjnego, wniesionych na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 kwietnia 2009 r. W. L. podniosła, że już przy pierwszym wywiadzie środowiskowym poinformowała pracownika socjalnego o tym, że jest na chorobowym i będzie pobierała zasiłek. Pracownik nie próbował w tedy ustalić w jakiej on będzie wysokości. Ponadto, kiedy wiedział już w październiku ile ten zasiłek będzie wynosił, nie wstrzymał jego wypłaty, co jej zdaniem powinien był uczynić. Skarżąca otrzymane pieniądze wydała zgadnie z ich przeznaczeniem i w obecnej sytuacji materialnej nie ma możliwości ich zwrócić. Wniosła zatem o uznanie jej skarg za zasadnych. W odpowiedziach na te skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji, i wniosło o oddalenie skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skargi zasługują na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż w nich wskazane. Z uwagi, że w niniejszych sprawach kontrolowane decyzje wydawane były na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej zasadniczą więc kwestią do rozstrzygnięcia jest charakter decyzji wydawanej na podstawie tego przepisu. Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, "decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody." W sytuacji zatem, gdy decyzja wydana na podstawie tego przepisu w przypadku zmiany lub uchylenia na niekorzyść strony stanie się ostateczna "(...) wywiera skutek w postaci odmiennego ukształtowania lub odebrania dotychczasowych uprawnień, a więc weryfikacji lub odebrania praw dobrze nabytych." (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej przewidują oprócz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej również i inne przepisy, w szczególności zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego jak: art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a. Wskazane tryby zmiany lub uchylenia decyzji są niewątpliwie odstępstwem od fundamentalnej zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, zasada trwałości decyzji administracyjnych ma natomiast wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi skutki materialnoprawne w postaci cofnięcia adresatowi decyzji nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Mimo więc, że zasada ochrony praw dobrze nabytych jest jednym z filarów współczesnej koncepcji państwa prawnego, to nie można twierdzić, iż jest to zasada bezwzględna i wszechogarniająca. Zmiana bowiem warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczasowo posiadanych praw. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jednakże arbitralnego znoszenia lub ograniczenia nabytych praw podmiotowych. Wspomniane artykuły 155, 161 i 163 to przypadki dopuszczające ograniczenie zasady ochrony praw dobrze nabytych. Art. 163 k.p.a. dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji w trybie i na zasadach określonych poza regulacjami Kodeksu postępowania administracyjnego. Art. 163 k.p.a. jest więc przepisem odsyłającym i jako taki sam nie może stanowić podstawy zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnej. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zatem lex specialis w stosunku do uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego dopuszczając przełamanie zasady ochrony praw dobrze nabytych na zasadach innych niż ustanowione w przepisach postępowania administracyjnego. "Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konsekwentnie posługuje się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny", bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji (por. M. Kotulski w: Zmiana lub uchylenie decyzji z zakresu pomocy społecznej; Samorząd Terytorialny nr 3/2008). Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z art. 155 i 161 k.p.a.). Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną – ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSa w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003). W rozpatrywanej zatem sprawie wydane przez Prezydenta Miasta na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzje z [...] 2009 r. znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...], mogły, jako akty konstytutywne, swoim zakresem obejmować świadczenia z pomocy społecznej po ich wydaniu, nie mogły natomiast, jak orzekł organ I instancji, sięgnąć swoim zakresem do zasiłku okresowego i zasiłków celowych pobranych przez skarżącą przed wydaniem tych decyzji. Sąd w składzie orzekającym w niniejszych sprawach w pełni zatem podziela pogląd wypowiedziany w wyroku z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 104/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, LEX nr 497634. Prezydent Miasta jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyli więc art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dokonując jego błędnej wykładni, która doprowadziła do nieprawidłowego jego zastosowania. Zarówno organ I instancji, jak i działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuścili się naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wobec treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji organu I instancji. W ponownym rozpoznaniu tych spraw obowiązkiem organu I instancji będzie dokonanie oceny wpływu ujawnienia nowej okoliczności w postaci uzyskania przez skarżącą zasiłku chorobowego na decyzje z [...] 2008 r., znak: [...], znak: [...], znak: [...], znak: [...] z uwzględnieniem konstytutywnego charakteru decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej i jej skutkiem działania ma przyszłość. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji wyroku.