II SA/Gd 404/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 22 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 21 maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 maja 2009 r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji z dnia 24 lutego 2009r. Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. Szkolnej, obejmującej działkę nr 939/1 o pow. 4.395m² i część działki nr 939/3 o pow. 4273m ² obręb 4, zapisanych w księdze wieczystej KW Nr 27129 jako własność gminy L., uchylił w całości decyzję Starosty z 24 lutego 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Starosta wydając decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że wniosek M. L. o zwrot dotyczył części nieruchomości stanowiącej dawniej parcelę nr 939 o powierzchni 9104m² / po podziale działki nr 939/1 nr 939/3/ ustalonej po ponownym pomiarze działki dokonanym w dniu 30 grudnia 2004r. Organ I instancji ustalił, że nabycie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze umowy cywilno –prawnej. Aktem notarialnym z dnia 22 listopada 1989r. nieruchomość ta została nabyta przez gminę L., przy ustalonej cenie sprzedaży 750zł/m². Ostatecznie organ I instancji uznał, że nieruchomość nie mieści się w żadnej kategorii nieruchomości podlegających zwrotowi. Powyższego ustalenia organ dokonał po ustaleniu następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia 7 marca 1989r. naczelnik Gminy L. zatwierdził pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny rozbudowy szkoły Podstawowej w L. i budowy domu dla nauczyciela między innymi na działce nr 939.Decyzją z dnia 27 września 1989r. zatwierdzono projekt podziału m.in. działki nr 939 dokonany na podstawie ww. planu zatwierdzonego decyzją z dnia 7 marca 1989r. W dniu 22 listopada 1989r. odbyły się negocjacje w sprawie wykupu ww. działki, z protokołu dot. tych negocjacji wynika, że M. S. /obecnie L./ wyraziła zgodę na sprzedaż działki nr 939 za 750 zł/ m², pod warunkiem, że działkę nr 1058 będącą również jej własnością będzie mogła wykorzystywać na cele budownictwa mieszkaniowego. Za ww. cenę nieruchomość została sprzedana, przy czym organ wskazał, że ówczesne stawki odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości zgodnie z uchwałą Nr XI/64/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 20 grudnia 1985r. wynosiły 200 zł/m² Powołując się na powyższy stan faktyczny organ stwierdził, że sprzedaż nieruchomości została poprzedzona rokowaniami, a cena zaproponowana wnioskodawczyni znacznie odbiegała od stawek obowiązujących ww. uchwale i nie była kwestionowana, co potwierdza, że była to cena rynkowa. Odnośnie stanu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot organ I instancji dokonał z udziałem stron postępowania, oględzin działek, w trakcie których stwierdził, że część działki nr 839/1 jest niezabudowana, niezagospodarowana i nieogrodzona , na części działki nr 939/3 zrealizowano budynek szkoły, pozostała część stanowi nieurządzone boisko, na której trwają prace związane z budową boiska w ramach programu "Orlik 2012". Organ dokonując oceny zasadności wniosku w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami przywołał art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że poprzedni właściciel lub jego spadkodawca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Za pozbawionych własności w wyniku wywłaszczenia nie mogą się zatem uważać osoby, które z własnej woli wyzbyły się tej własności, względnie utraciły ją w innych okolicznościach niż w wyniku postępowania wywłaszczeniowego. W art. 216 ww. ustawy rozszerzono zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wymienionych w tym przepisie. Z uwagi na to, że nieruchomość została zakupiona od wnioskodawczyni przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem bez powołania w treści aktu notarialnego ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może być mowy o nabyciu na podstawie przepisów tej ustawy. Organ I instancji wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w planie realizacyjnym nie ma wpływu na charakter dokonanej czynności prawnej, a zawarta przez strony umowa miała charakter zwykłej, cywilnoprawnej czynności zawartej za zgodą stron, w ramach swobody kontraktowania. Fakt, że właściciel był ograniczony w dysponowaniu nieruchomością na cel przez niego wybrany nie oznaczał automatycznie, że ewentualne nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości mogło nastąpić jedynie w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne nie skutkowało i w obecnym stanie prawnym nie skutkuje bezwarunkowym obowiązkiem nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Nie można uznać za słuszny pogląd, że każda transakcja sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu państwa dokonana pod rządami ustawy z 29 kwietnia 1985r. odbywała się na podstawie jej przepisów. Umowa sprzedaży sporządzona przez notariusza winna zawierać wyraźne wskazanie, że umowę zawiera się na podstawie przepisów tej konkretnie ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. wydanej decyzji zarzuciła: 1/ naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę, 2/ naruszenie przepisu art. 136, art. 137 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami / Test jednolity z 2004r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm./ poprzez przyjęcie, że sprzedaż gruntu nastąpiła nie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że nastąpiła na skutek swobodnej decyzji M. L. Powołując się na powyższe M. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, w szczególności, że ustalenia dokonane przez organ I i stancji nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Wskazano, że Skarb państwa planując rozbudowie Szkoły zaproponował wszystkim właścicielom gruntów przeznaczonych pod tą inwestycję ich sprzedaż oraz zaproponował cenę, a właścicieli poinformowano, że w przypadku braku zgody zostaną wywłaszczeni i otrzymają znacznie niższe od proponowanej ceny odszkodowanie. Dowodem na potwierdzenie tych okoliczności miały być zeznania skarżącej, lecz organ I instancji tego wnioskowanego dowodu nie przeprowadził. Uznał natomiast arbitralnie, że zaproponowana cena miała charakter wolnorynkowy. Zdaniem skarżącej tryb i sposób prowadzenia rokowań odpowiadał rokowaniom przeprowadzanym w trybie art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Opos zdarzeń przez skarżącą jest zgodny z doświadczeniem życiowym co do przebiegu zdarzeń w tego typu sprawach. Wskazano, że Skarb Państwa nabywał nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych do zasobów gruntu zgodnie z art. 13 ww. ustawy. Nie ma więc wątpliwości, że każda czynność nabycia nieruchomości do zasobów gruntów była dokonana na podstawie przepisów ustawy. Nie było bowiem innej podstawy prawnej do działania organów administracyjnych działających w imieniu Skarbu Państwa. Reasumując skarżąca podniosła, że do transakcji, zawartej pod groźbą wywłaszczenia, w sytuacji braku swobody co do daty sprzedaży, wysokości ceny oraz podmiotu nabywającego nieruchomość, transakcji dokonanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., winny mieć zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości. Rozpatrując niniejsze odwołanie Wojewoda – wyżej wymienioną decyzją - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia utrzymał w mocy, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w sprawie zaszła konieczność wydania decyzji kasacyjnej, gdyż niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości. Starosta przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości. Organ II instancji powołując się na zasadę prawdy obiektywnej / art. 7 kpa/ oraz zasadę zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący/ art. 77 kpa/ , a nadto na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2002r. sygn. akt V SA 273/01, w którym Sąd podkreślił, że działając w ramach uznania organ nie może zaniechać poczynienia prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami kpa, wskazał, że organ I instancji zebrał materiał dowodowy, ale nie poczynił prawidłowych i logicznych ustaleń opartych na tych dowodach. Wojewoda w całości zgodził się z zarzutami odwołania. W szczególności podkreślił błędną interpretację przepisu art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano, że nie ulega wątpliwości, że przez termin wywłaszczenie należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności lub innego prawa rzeczowego w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Nie zawierają się więc w tym zakresie nieruchomości nabyte dla realizacji celów publicznych w drodze umowy cywilnoprawnej. Wyjątek od tej zasady ustanawia art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym jest mowa o nieruchomościach przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa pod rządami wymienionych w nim ustaw. Pojęcie " nieruchomości nabyte" obejmuje wszystkie formy przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o przepisy wymienione w art. 216, w tym także nabycie w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej w wyniku rokowań poprzedzających wszczęcie formalnej procedury wywłaszczeniowej. W art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawodawca jednoznacznie wskazał ustawę z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem Wojewody brak powołania w akcie notarialnym przepisów ustawy z 1085r. nie stanowi o tym, biorąc pod uwagę pozostałe okoliczności, iż nabycia nieruchomości nie można traktować jako wywłaszczenie. W sprawie zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z 1985r. odbyły się rokowania w sprawie nabycia m.in. działki nr 939. Faza rokowań należy do postępowania cywilnego, a więc przepisy postępowania administracyjnego nie mają w tej fazie zastosowania. Jeżeli strony prowadzą rokowania / negocjacje/ w celu zawarcia umowy, zostaje ona zawarta, gdy strony dojdą do porozumienia co do wszystkich jej postanowień, które były przedmiotem negocjacji. Wynegocjowanie więc ceny 750zł/1m², przy akceptacji drugiej strony, doprowadziło do zawarcia umowy w ramach rokowań. Fakt, że wynegocjowana cena była wyższa od cen w powołanej uchwale Nr XI/64/85 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku nie może wywoływać negatywnych skutków dla stron zawartej umowy cywilnoprawnej. Organ II instancji podkreślił, że w sprawie występują również inne okoliczności wskazujące na charakter zawartej umowy: decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego rozbudowy szkoły i budowy domu dla nauczycieli i decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości- obydwie wydane zostały przed zawarciem umowy sprzedaży działki nr 939. Nadto budowa szkoły podstawowej mieściła się w katalogu celów publicznych, dla których możliwe było wywłaszczenie. Za nietrafne organ odwoławczy uznał więc twierdzenie organu I instancji, iż zbywający nieruchomość miał pełną swobodę kontraktowania. Swoboda ta została bowiem znacznie ograniczona poprzez wydanie ww. decyzji, co oznaczało, że nabywca mógł być tylko jeden. Wprawdzie jak twierdzi organ I instancji, przeznaczenie nieruchomości w planie realizacyjnym nie miało wpływu na charakter czynności prawnej, to niewątpliwie miało wpływ na swobodę prowadzonych negocjacji, z góry określonymi jedynym podmiotem. Również słusznie twierdzi organ I instancji, iż przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne nie skutkowało obowiązkiem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, a dla właściciela obowiązkiem zbycia. Jednakże w przypadku fiaska prowadzonych negocjacji, Skarb Państwa mógł zgodnie z prawem dokonać wywłaszczenia nieruchomości, a właściciel nie miał możliwości jej zbycia dowolnemu podmiotowi. Powołując się na powyższe organ II instancji wskazał, że organ I i stancji przyjmując błędną interpretację art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dokonał dalszych ustaleń wynikających z art. 136 i 137 tej ustawy, co czyni sprawę niewyjaśnioną w całości. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina L., zarzucając: - naruszenie prawa poprzez jego błędną interpretację, które ma wpływ na wynik postępowania przez przyjęcie, że w zasadzie wszystkie umowy cywilnoprawne, w tym przedmiotowa zawierane były w myśl art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. że było to nabycie na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /; - naruszenie prawa poprzez jego błędną interpretację, które ma wpływ na wynik postępowania przez przyjęcie, że zawarcie umowy cywilnoprawnej w myśl art. 53 ust. 2 / a nie jak wskazał Wojewoda art. 46/ poprzedzało procedurę wywłaszczeniową i toczyło się na ogólnych zasadach kodeksu cywilnego co prowadzi do wniosku, że każda umowa cywilnoprawna, w myśl której skarb państwa nabywał nieruchomości na cele publiczne zawierana była na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r.; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77 § 1kpa i art. 107 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, tj. przyjęcie, że negocjacje i następnie zawarcie umowy cywilnoprawnej sprzedaży zostało dokonane w myśl art. 46 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. dotyczących postępowania wywłaszczeniowego chociaż materiał dowodowy sprawy nie dostarczył podstawy do takich wnioskowań, wręcz przeciwnie wobec braku dokumentów potwierdzających uprzednie wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczenie stronie terminu do zawarcia umowy z powołaniem się na art. 53 ust. 2 ww. ustawy Wojewoda dokonał oceny wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji oraz utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Podkreślono, że Wojewoda błędnie ocenił decyzję organu I instancji, gdyż organ ten prawidłowo ocenił materiał dowodowy i wyciągnął z niego poprawne wnioski. W uzasadnieniu skarżąca odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu II instancji wskazała, że Starosta przedstawił swój pogląd w kwestii stosowania art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, uważa on, iż przepis ten dotyczy również nabycia w trybie umowy cywilnoprawnej. Uznał nadto prawidłowo, nie każda umowa cywilnoprawna kupna sprzedaży zawierana była w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., przy czym ustawa ta musi ona być wyraźnie wskazana w akcie notarialnym. Jeżeli natomiast nie jest to wskazane, to umowa taka jest umową cywilnoprawną zawartą na zasadach ogólnych k.c., a więc nie podlega pod dyspozycję art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może w konsekwencji podlegać procedurze zwrotu w myśl art. 136 i 137 ustawy. Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2008r. sygn. akt I OSK 646/07. Skarżąca wskazała nadto, że organ I instancji zasadnie przyjął, że przeznaczenie nieruchomości w planie realizacyjnym nie ma wpływu na charakter dokonanej czynności prawnej. Fakt ograniczenia właściciela w dysponowaniu nieruchomością nie oznacza bowiem automatycznie, że nabycie przez Skarb Państwa mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985r. Organ II instancji błędnie i niezgodnie ze stanem faktycznym przyjmuje że negocjacje przed zawarciem umowy i samo jej zawarcie toczyło się po myśli art. 46 ust. 3 ww. ustawy / Wojewoda błędnie przytoczył ten przepis, gdyż w dacie zawierania umowy kwestii tej dotyczył art. 53 ustawy z 1985r./, gdyż z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby negocjacje toczyły się w trybie wywłaszczeniowym. W tej kwestii skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 1863/06/. W orzeczeniu tym Sąd wskazał, że negocjacje takie toczą się w trakcie trwania procedury wywłaszczeniowej i fakt ten musi wynikać z zebranego materiału dowodowego. W procedurze tej organ najpierw zawiadamia stronę o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a następnie prowadzi z nim negocjacje w kwestii zawarcia umowy cywilnoprawnej kupna nieruchomości, wyznaczając termin do zawarcia umowy, po bezskutecznym upływie którego prowadzić będzie procedurę wywłaszczenia, o czym powinien poinformować stronę. Wojewoda błędnie przyjął, że negocjacje i zawarcie cywilnoprawnej umowy poprzedzało ewentualne wszczęcie procedury wywłaszczeniowej. W sprawie taka procedura nie została wszczęta, a więc Wojewoda błędnie i wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu wyciągnął wnioski co do faktu, że umowa musiała być zawarta na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skargę uznać należy za nieuzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest kwestia zwrotu nieruchomości, jak to podała M. L. w swoim wniosku ,sprzedanej Skarbowi Państwa aktem notarialnym z dnia 20.12. 1989r., w wyniku rokowań poprzedzających postępowanie wywłaszczeniowe, takie bowiem ramy toczącego się procesu wyznaczyła skarżąca swym wnioskiem, złożonym w dniu 7 lutego 2008r. Instytucję zwrotu wywłaszczonych nieruchomości normuje rozdział 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) w art. od 136 do 142. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Jednocześnie z mocy art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości / Dz. U. z 1991r., Nr 30, poz. 127 ze zm./. Organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości, z przyczyn wyżej wskazanych, uznając w istocie, że nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, która została sprzedana przez skarżącą Skarbowi Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej, w ramach swobody kontraktowania, bez powołania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. w akcie notarialnym dotyczącym sprzedaży nieruchomości za cenę rynkową. Istota skargi złożonej w niniejszej sprawie sprowadzała się do zakwestionowania podstaw wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W opinii skarżącego decyzja organu I instancji była bowiem prawidłowa i winna być przez Wojewodę utrzymana w mocy, a dokonana przez organ II instancji ocena materiału dowodowego i ocena prawna stanu faktycznego jest wadliwa. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa, na mocy której organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi czyli wydał w sprawie decyzję kasacyjną. Powołany przepis art. 138 § 2 kpa stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zatem organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji kasacyjnej ocenia jedynie jej legalność w zakresie ograniczającym się do wystąpienia przesłanek z art. 138 § 2 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ II instancji zasadnie uznał, że w postępowaniu I instancyjnym nie wyjaśniono okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Mianowicie przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i z drugiej strony nie istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 kpa tj. przeprowadzenia z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, z uwagi na określoną a w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na wstępie jednakże należy podzielić zarzut skarżącej, że z uwagi na datę zawarcia umowy notarialnej / 20.12. 1989r./ Wojewoda błędnie powołuje się na nieobowiązujący w dacie zawarcia umowy przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., zamiast na przepis art. 53 ustawy powoływany przez skarżącą. Przepis ten stanowił, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy /ust. 1/. Terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy /ust. 2/. Również należy podzielić te argumenty skargi, w której skarżąca zarzuca, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, Starosta uznał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, lecz z zastrzeżeniem, że nie każda taka umowa była zawierana w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. Jednakże powyższe trafne zarzuty zawarte w skardze nie mogą przesądzić o jej uwzględnieniu. Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w drodze czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości aktem notarialnym z dnia 20 grudnia 1989r. Mając na uwadze cytowany przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy w pierwszej kolejności ustalić, czy umowa cywilnoprawna jako forma nabycia nieruchomości przez Skarb państwa spełnia cechy nabycia nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Byłaby to bowiem umowa zawarta wyłącznie w okresie obowiązywania ustawy, lecz nie na jej podstawie. Stanowisko takie zajął organ I instancji. Zostało ono zasadnie zakwestionowane przez wnioskodawczynię w odwołaniu oraz przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła inna sytuacja, a zatem inny stan faktyczny i prawny. Mianowicie przed zawarciem aktu notarialnego organy administracji wydały decyzję z dnia 7 marca 1989r., na mocy której zatwierdziły pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny rozbudowy Szkoły Podstawowej w L. i budowy domu dla nauczycieli min. na działce 939 będącej własnością E. L., a następnie w oparciu o decyzję o zatwierdzeniu powyższego planu realizacyjnego wydana została decyzja z dnia 27 września 1989r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości min. nieruchomości wnioskodawczyni. Nie można pominąć tej okoliczności, że w § 2 aktu notarialnego dotyczącego sprzedaży przedmiotowej nieruchomości ww. decyzje zostały powołane i stanowiły w istocie przyczynę zawarcia umowy sprzedaży. Zatem przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod realizację celu publicznego nastąpiło poprzez wydane w sprawie decyzje administracyjne, a nie w ramach swobody kontraktowania, w której obie strony decydują o przeznaczeniu nieruchomości na określony cel. Ustalenia dokonane przez organ I instancji, że z uwagi na to, że nieruchomość została zakupiona od wnioskodawczyni przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej przed notariuszem bez powołania w treści aktu notarialnego przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. oznacza, że nie może być mowy o nabyciu nieruchomości na podstawie przepisów tej ustawy oraz, że umowa ta miała charakter zwykłej umowy cywilnoprawnej zawartej za zgodą stron w ramach swobody kontraktowania , zasadnie zostały zakwestionowane przez wnioskodawczynię oraz organ II instancji. Ustalenie to nie znajduje uzasadnienia w dowodach powołanych przez organ I instancji. Wskazać należy, że w protokole z rozprawy administracyjnej z dnia 18 grudnia 2008r. znajduje się oświadczenie pełnomocnika skarżącej, że organ nie zamierzał podejmować procedury wywłaszczeniowej bo wówczas zaproponowałby stawki o wiele niższe, lecz powyższe nie było przedmiotem oceny organu, jak również organ ten nie odniósł się do wniosku dowodowego oraz innych twierdzeń zawartych w protokole rozprawy w tym dotyczących ceny nieruchomości. Z kolei pełnomocnik wnioskodawczyni twierdził, że cena zapłacona za nieruchomość była niższa od wówczas obowiązujących cen rynkowych. Żadna z tych okoliczności nie została wyjaśniona przez organ I instancji, który nie przeprowadził też z wnioskowanego dowodu / dowodu z przesłuchania strony/. Wprawdzie Sąd podziela argument skarżącej, że negocjacje winny toczyć się w ramach procedury wywłaszczeniowej i fakt ten musi wynikać z zebranego w sprawie materiału dowodowego, to jednakże nie podziela poglądu, aby warunkiem zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy było zawiadomienie o wszczęciu procedury wywłaszczeniowej, z wyznaczeniem terminu na zawarcie umowy. Podkreślić bowiem należy, że istotą przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy jest objęcie procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy wymienionej w tym przepisie, w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, jeżeli zostaną spełnione warunki określone w rozdziale 6, działu III ustawy. Zatem organ I instancji po uzupełnieniu materiału dowodowego, we wskazanym wyżej zakresie, winien dokonać oceny, czy warunki takie zaistniały w rozpoznawanej sprawie, a więc czy zawarta umowa spełnia cechy nabycia nieruchomości w świetle art. 216 pkt 2 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd organu II instancji, że Starosta w istocie przyjął błędną interpretację art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji nie dokonał dalszych ustaleń wynikających z art. 136 i 137 ustawy, co czyni sprawę niewyjaśnoną w całości. W tym miejscu jednakże wskazać należy, że dla wykluczenia tezy, że do nabycia przedmiotowej nieruchomości nie ma zastosowania przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy konieczne jest uzupełnienie zebranego materiału dowodowego i jego ponowna ocena przez organ I instancji, polegająca w szczególności na wyjaśnieniu powołanych wyżej sprzecznych okoliczności powołanych przez strony i zaprotokołowanych w trakcie rozprawy administracyjnej z dnia 18 grudnia 2008r Mając na uwadze powyższe i fakt, że zarzuty skarżącej nie znalazły uzasadnienia w niniejszej sprawie Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami), oddalił skargę.