III SAB/Gd 34/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Gorski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Referent Monika Majewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wydania decyzji w przedmiocie wniosku J. G. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata: 2006, 2007, 2008 w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. J. G. (emerytowany policjant), powołując się na ustawę o Policji, zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji o wypłacenie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. Wniósł nadto o wypłacenie odsetek ustawowych przysługujących od należności głównej. W uzasadnieniu powołał się na stosowne orzeczenia sądów administracyjnych. Do wniosku załączono oświadczenia mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika za lata 2006 – 2008. W odpowiedzi z dnia 9 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji wskazał, że osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego żądany równoważnik nie przysługuje. Nadto Komendant nie posiada obecnie uprawnień orzekania w sprawie tego świadczenia dla emerytów policyjnych. Ustawa o Policji jak i ustawa regulująca zaopatrzenie emerytalne funkcjonariuszy Policji nie przewidują wypłaty emerytom policyjnym równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego lub równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, rozszerzający pewne uprawnienia na emerytów i rencistów policyjnych został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. W następstwie zażalenia wniesionego w trybie art. 37 k.p.a. Naczelnik Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej Komendy Wojewódzkiej Policji w G. pismem z dnia 27 lutego 2009 r. podtrzymał stanowisko wyrażone przez organ pierwszej instancji. Naczelnik nie dopatrzył się również bezczynności Komendanta Miejskiego Policji. Stwierdził, że rozstrzygniecie wniosku strony jest czynnością materialno-techniczną. W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. G. stwierdził, że organ nadal pozostaje w bezczynności. W sprawie nie wydano bowiem decyzji administracyjnej w przedmiocie równoważnika pieniężnego, do którego prawo – w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych – nadal muprzysługuje. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji wniósł o oddalenie skargi. Organ powtórzył, że w obecnym stanie prawnym żądanie wypłaty równoważnika wykracza poza zakres jego kompetencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddane jest działanie Komendanta Miejskiego Policji – do którego wpłynął wniosek skarżącego emeryta policyjnego o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu za lata 2006, 2007 i 2008. Organ ten w kierowanym do skarżącego piśmie wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Wskazać należy, że dotychczas prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 poz. 919), który został jednakże uchylony w § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 poz. 2246). Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. sygn. akt U 4/08 wskazał, że przyznanie emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wykraczało poza ustawowe upoważnienie. Analogiczny wniosek należy wysnuć co do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji [...] (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8 poz. 67), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych [...] w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz.277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową. Skoro bowiem uprawnienie wynikało z decyzji, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski organ winien załatwiać w innej formie. Zdaniem Sądu w tym składzie, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata następne 2006, 2007 i 2008, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania [...] przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Powyższe konstatacje skutkują uznaniem, że organ pozostaje w bezczynności nie wydając decyzji stanowiącej rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego wniosku. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę właściwy – zgodnie z powyższymi wywodami, organ administracji zobowiązany będzie rozpatrzyć wniosek skarżącego w formie decyzji administracyjnej.