IV SA/Wa 1254/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Starosta O. postanowieniem z [...] grudnia 2008r., na podst. art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków miasta O. w przedmiocie wskazanych działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] do czasu zakończenia postępowania [...] w sprawie zniesienia współwłasności, toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że przed Sądem Rejonowym w O. toczy się postępowanie sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności nieruchomości oznaczonej numerami [...], [...], [...] i [...]. Ponadto [...] listopada 2008r. wpłynęło do tutejszego Urzędu postanowienie częściowe z [...] października 2008r. sygn. akt [...] o dział spadku po jednym ze współwłaścicieli, obejmujące przedmiotowe działki. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M. P. podnosząc, że powołane przez organ postanowienia Sądu nie mogą być podstawą do samowolnego i bezprawnego wprowadzenia zmian do ewidencji bez prawomocnego wyroku w przedmiocie podziału masy spadkowej, a dokonane wpisy wprowadzają w błąd instytucje państwowe i administracyjne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z [...] maja 2009r. – zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na podst. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a., uchylił postanowienie Starosty O. z [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do zawieszenia postępowania niezbędne jest spełnienie trzech następujących przesłanek: * postępowanie administracyjne musi być w toku; * rozstrzygniecie sprawy administracyjnej uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; * zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zatem zawieszenie postępowania w oparciu o powyższy przepis może nastąpić w sytuacji, w której rozpatrzenie merytoryczne sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.- stosownie do art. 100 § 1 K.p.a. - zobowiązuje organ do wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do wystąpienia o to w wyznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ odwoławczy stwierdził wobec powyższego, że toczące się postępowanie przed sądem cywilnym w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest przesłanką do zawieszenia przedmiotowego postępowania, ponieważ nie jest to zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie czy ujawnienie w ewidencji gruntów działek nr [...] – [...] było zgodne z prawem i stosownymi dokumentami oraz czy wniosek M. P. jest uzasadniony czy też bezpodstawny. Sąd w piśmie z [...] grudnia 2008r. sygn. akt [...] poinformował organ ewidencyjny, że oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów również pozostaje bez wpływu na postępowanie o zniesienie współwłasności. W ocenie organ odwoławczego organ pierwszej instancji winien więc rozpatrzyć złożony wniosek w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Spodziewane rozstrzygnięcie Sądu w sprawie zniesienia współwłasności będzie podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów wynikającej z niego zmiany, natomiast nie zależy od niego sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę na nieprecyzyjność zapisów w uzasadnieniu postanowienia Starosty O. Powołane postanowienie Sądu z dnia [...] października 1999r. nie dotyczy zniesienia współwłasności. Postanowienie to zostało wydane w sprawie o zniesienie współwłasności, ale dotyczy zasiedzenia własności nieruchomości oznaczonej na powołanej mapie jako działka nr [...]. M. P. – w skardze na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] maja 2009r. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego i interesu prawnego właścicieli nieruchomości przy ul. [...] posiadających większościowy udział w nieruchomości nr [...] oraz naruszenie prawa, a głównie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż dokonany w 1999r. podział geodezyjny działki nr [...] obręb [...] w O. przez uprawnionego geodetę za zgodą wszystkich spadkobierców był i jest aktualny do dzisiaj. Poszczególne działki są ogrodzone od wielu lat. Skarżący wyjaśnił ponadto, iż działki nr [...], [...] i [...] wraz z budynkiem zostały 50 lat temu darowane notarialnie przez rodziców odpowiednio M. i J. P. Działkę nr [...] użytkują T. i M. P. wraz z południową połową budynku na zasadzie dziedziczenia ustawowego od 1985r. Natomiast działkę nr [...] wraz z północną częścią budynku otrzymał jako darowiznę od swojej matki S. K. w roku 1962. Działka nr [...] decyzją Prezydenta O. została wydzielona na poszerzenie do 12 m szerokości ulicy O. Strona skarżąca wskazała, że protokół przyjęcia przebiegu granic z [...] lipca 1999r. sporządzono zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości, oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Protokół ten podpisali K. S. - właściciel działki nr [...], P. M. - właściciel działki nr [...], P. J. - właściciel działek nr [...] i [...], P. T. - współwłaściciel z M. P. działki nr [...] oraz A. T. - właściciel działki sąsiadującej nr [...]. Zgoda M. P. na podział była zawarta na szkicu sporządzonym przez niego na mapie zasadniczej działki [...] załączonym do Sądu Rejonowego w O. w 1995r. w sprawie działu spadku i zniesienia współwłasności (sygn. akt [...]) wniesionej przez M. P. Zaznaczona na szkicu granica między nieruchomością posiadaną przez M. P. a nieruchomością użytkowaną przez M. P. jest w tym samym miejscu, na którym geodeci wyznaczyli granice między działkami nr [...] i [...]. W ocenie skarżącego skarga złożona w roku 2008 przez M. P. po 9 latach akceptacji przez niego dokonanego podziału geodezyjnego, w której domaga się połączenia działek wykazanych w operacie ewidencji gruntów miasta O. za numerami ew. [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], ujawnionych między innymi w dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej za numerem [...] jest niczym nie uzasadniona. Operat ewidencji gruntów wykazuje prawidłowo istniejące działki a własność ich określa następującymi udziałami: J. P. - 4/12, M. P. - 4/12, T. P. - 2/12, M. P. - 2/12. Żądanie M. P. jest absurdalne w momencie gdy po 14 latach procesu cywilnego będzie wydane postanowienie ostateczne o dziale spadku i zniesieniu współwłasności w całości. Zdaniem skarżącego Starosta Powiatowy wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2008r. o zawieszeniu postępowania ze skargi M. P. wydał ją zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4. K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, że uchylając postanowienie Starosty O. z [...] stycznia 2009r. miał tylko na uwadze, że nie ma przeszkód do przeprowadzenia przez organ ewidencyjny postępowania wyjaśniającego czy zmiana w ewidencji w zakresie wykazania działek nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] dokonana została prawidłowo i czy została właściwie udokumentowana oraz do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] maja 2009r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] uchylił postanowienie Starosty O. z [...] stycznia 2009r. zawieszające postępowanie w sprawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków miasta O. dotyczących działek nr [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] do czasu zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym w O. postępowania [...] w sprawie zniesienia współwłasności. Instytucja zawieszenia postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 97-103 K.p.a. Zawieszenie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową ukierunkowaną na zapewnienie racjonalności postępowania. Instytucja ta ma zastosowanie, gdy na skutek zaszłego w toku postępowania zdarzenia postępowanie owo dotknięte jest brakiem nie pozwalającym na dalsze prowadzenie procesu, istnieje jednak możliwość usunięcia tego braku i podjęcia normalnego postępowania. Zawieszenie postępowania administracyjnego oznacza więc, co do zasady, przejściowe przerwanie ogółu czynności procesowych występujące w granicach czasowych istniejącego stosunku administracyjno-procesowego, oparte na oznaczonej przepisami ustawy usuwalnej przeszkodzie (podstawie zawieszenia postępowania), ukierunkowane na zapewnienie prawidłowości podejmowanych czynności procesowych (G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 19-34). Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Prawidłowość zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależniona jest od występowania łącznie następujących elementów zagadnienia wstępnego: 1) zagadnienie wstępne wyłoniło się w toku postępowania, 2) uprzednie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego jest niezbędne dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej, 3) rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do innego organu lub sądu. Podkreślić należy, że zagadnienie wstępne to zagadnienie o charakterze materialnoprawnym. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1996 r., sygn. akt SA/Wr 2022/95, Fiskus 1996, nr 6, s. 30, W. Jachimowicz. O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd terytorialny 2003, nr 10, s. 29). Jak wynika z akt administracyjnych, Sąd Rejonowy w O. I Wydział Cywilny wyjaśnił, iż sposób ujawnienia nieruchomości w ewidencji gruntów (podział nieruchomości) pozostaje bez wpływu na postępowanie o zniesienie współwłasności. Mając powyższe rozważania na względzie należy uznać, iż organ odwoławczy właściwie uznał za nieprawidłowe ustalenie przez organ pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie przez sąd w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości jest przesłanką do zawieszenia przedmiotowego postępowania, gdyż nie stanowi ono zagadnienia wstępnego od którego zależy rozstrzygnięcie czy ujawnienie w ewidencji gruntów działek nr [...] – [...] było zgodne z prawem i stosownymi dokumentami. Z zagadnieniem wstępnym mamy bowiem do czynienia jedynie wówczas, gdy wydanie orzeczenia w sprawie głównej uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem pewnego zagadnienia prawnego przez podmiot inny od tego, który prowadzi postępowanie główne. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany ustalić związek między rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania, a pojawiającym się zagadnieniem prawnym, tj. ustalić czy ma ono charakter zagadnienia wstępnego. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W przedmiotowej sprawie orzeczenie cywilne sądu mające być wydane w toczącej się sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu w sprawie danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Zatem należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż spodziewane rozstrzygnięcie sądu w sprawie zniesienia współwłasności będzie podstawą do wprowadzenia w ewidencji gruntów wynikającej z niego zmiany, natomiast nie zależy od niego sposób rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Zawisłość sprawy o zniesienie współwłasności nie upoważnia organu do zawieszenia postępowania. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.