I SA/Wa 1096/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz J.K. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...] potwierdzającej A.P., J.K., K.K. oraz J.K. prawo do zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków wartości nieruchomości pozostawionych w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, na kwotę [...] zł. W uzasadnieniu decyzji Minister Skarbu Państwa wskazał, że A.P. w dniu 5 listopada 1990 r. złożyła do Urzędu Rejonowego w S. wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie w ZSRR. Z potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wniosków o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty G.K., J.K., K.K., A.P. oraz J.K. wynika, że wybrali oni rekompensatę pieniężną. Organ zaznaczył, że z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wyroku Sądu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...] wynika, że J.K., zmarły w dniu 3 czerwca 1941 r. w miejscowości M. (Kazachstan) oraz jego żona U.K., zmarła w dniu 8 kwietnia 1952 r. w S., w dniu 13 kwietnia 1940 r., w związku z deportacją do Kazachstanu pozostawili w folwarku [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], mienie nieruchome, a następnie w lipcu 1946 r. U.K. repatriowała się wprost na obecny obszar państwa. Minister Skarbu Państwa opisał szczegółowo składniki mienia pozostawionego przez J. i U. małż. K. oraz zaznaczył, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. stwierdzono, iż A.P., J.K., K.K. i J.K. są uprawnieni do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., przez U. i J.K. w miejscowości T., powiat [...], województwo [...], na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa. W decyzji tej uznano ponadto, że wskazane osoby "są upoważnione do wzięcia udziału w przetargu na nieruchomości Skarbu Państwa w B.". Wojewoda [...], po wszczęciu z urzędu postępowania, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 157 § 1 i § 2 kpa, decyzją z dnia [...] października 2008 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S.. Organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowa decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. wydana na podstawie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 79) nie znajduje oparcia w powołanym w niej art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B.P. podnosząc, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] jest dla niej krzywdzące. Minister Skarbu Państwa rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 2, § 3 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków i podkreślił, że z powołanych przepisów wynika, iż Kierownik Urzędu Rejonowego w S. (w decyzji błędnie wskazano w B.) nie mógł wydać decyzji przyznającej uprawnienia do ekwiwalentu na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. W przedmiotowym trybie – zdaniem organu nadzoru - Kierownik Urzędu Rejonowego mógł wydać jedynie decyzję polegającą na zaliczeniu określonej kwoty (mieszczącej się w kwocie określającej wartość pozostawionej nieruchomości określoną w operacie szacunkowym lub opinii biegłego) wynikającej z ceny nieruchomości nabywanej przez osobę uprawnioną od Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste. Tym samym organ uznał, że Kierownik Urzędu Rejonowego w S. wydając decyzję z dnia [...] lipca 1993 r. rażąco naruszył art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Słusznie zatem Wojewoda [...] stwierdził nieważność wskazanej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.K.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz wniósł o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokonana przez organy obu instancji interpretacja art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., jest wadliwa, bowiem przyjęte za podstawę wydania zaskarżonej decyzji uregulowania prawne nie wykluczają możliwości zaliczenia wartości mienia pozostawionego za granicą niezależnie od postępowania dotyczącego nabycia prawa, o którym mowa w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., niejako "na wypadek" nabycia tego prawa w przyszłości. Na poparcie twierdzeń skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1915/97, z którego – zdaniem skarżącego - wywnioskować można, że możliwe jest wydanie decyzji zaliczającej wartość pozostawionego mienia bez związku z postępowaniem dotyczącym sprzedaży lub nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. J.K. podkreślił, że w jego ocenie Kierownik Urzędu Rejonowego w S. działając zgodnie z art. 81 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawidłowo uzależnił zaliczenie na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na poczet ceny kupna nieruchomości wartość mienia nieruchomego, pozostawionego za granicą, w razie nabycia od Skarbu Państwa działki budowlanej, budynków, lokali lub nieruchomości rolnej. Dodatkowo decyzja ta upoważniała do wzięcia udziału w przetargu na nieruchomości Skarbu Państwa w B.. Skarżący zaznaczył, że przewidziano, iż decyzja oraz protokół z przetargu stanowić będą podstawę do zawarcia umowy kupna nieruchomości lub oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów. Tym samym – zdaniem skarżącego - wydane w sprawie decyzje są bezzasadne i powinny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. W rozpoznawanej sprawie stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r., potwierdzającej A.P., J.K., K.K. i J.K. prawo do zaliczenia na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, wartości nieruchomości, pozostawionych w związku z wojną rozpoczęta w 1939 r. przez U. i J. małż. K. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, na kwotę [...] zł (przed denominacja). Organy nadzoru uznały bowiem, że wskazana decyzja dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organów orzekających w sprawie decyzja z dnia [...] lipca 1993 r. rażąco narusza wskazany w jej podstawie prawnej art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) stanowiący, że na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali, a także ceny sprzedaży nieruchomości rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa osobom, które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, a które na mocy umów międzynarodowych zawartych przez Państwo mają otrzymać ekwiwalent za mienie pozostawione za granicą, zalicza się wartość mienia nieruchomego pozostawionego za granicą oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 79), w myśl którego o zaliczeniu wartości mienia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego właściwy w sprawach geodezji i gospodarki gruntami. Zdaniem Sądu wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe, organy nadzoru nie wykazały bowiem, że w sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, iż decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, iż wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki - oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu - organy nadzoru stwierdzając nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. nie dokonały należytej analizy spełnienia wskazanych wyżej przesłanek rażącego naruszenia prawa. Minister Skarbu Państwa oraz Wojewoda [...] ograniczyli się w zasadzie do przytoczenia treści art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r., stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji, które w ich ocenie zostały rażąco naruszone i stwierdzenia, że w świetle powyższych przepisów nie było możliwe wydanie decyzji przyznającej uprawnienia do ekwiwalentu na określoną kwotę bez jednoczesnego zaliczenia tej kwoty na poczet nabycia przez osobę uprawnioną nieruchomości Skarbu Państwa lub opłat za użytkowanie wieczyste tej nieruchomości. Organy nadzoru nie wyjaśniły jednakże dlaczego naruszenie wskazanych przepisów, w świetle ich charakteru i wywołanych skutków, ma charakter rażący. Innymi słowy w sprawie nie zostało wykazane, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. potwierdzająca prawo do zaliczenia na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków wartości nieruchomości, pozostawionych w związku z wojna rozpoczętą w 1939 r., na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa, powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Sądu przedstawiona przez Ministra Skarbu Państwa i Wojewodę [...] argumentacja jest niewystarczająca do uznania, że przedmiotowa decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzić zatem należy, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej nie wykazały, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1993 r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru będą miały na uwadze przedstawione wyżej rozważania Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.