I OZ 32/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnadministracyjnej zażalenia M. D., U. J., D. K. i J. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 wstrzymujące wykonanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej postanawia: 1) uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) nie uwzględnić wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Postanowieniem z dnia 23 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1226/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na wniosek skarżącego Miasta P., wstrzymał wykonanie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powołaną decyzję Ministra Infrastruktury Miasta P. zawarło wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach wniosku podano, że wnioskodawcy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mający możliwość dysponowania nieruchomością objętą postępowaniem, dokonają wtórnego obrotu, przenosząc jej własność na rzecz osób trzecich jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli nabywcy będą w dobrej wierze, Miasto P. może bezpowrotnie utracić swoje prawa do nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny z lokalami przydzielonymi najemcom na podstawie decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wniosek skarżącego Miasta P. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji odpowiada treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". W ocenie Sądu, wniosek jest uzasadniony, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości oznacza, iż podmiot wywłaszczony był bez przerwy i jest nadal jej właścicielem; może zatem wykonywać wszelkie uprawnienia płynące z prawa własności nieruchomości objętej decyzją o wywłaszczeniu. Tym samym Miasto P. wykazało, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uczestnicy postępowania – M. D., U. J., D. K. i J. Z. złożyli zażalenie, zarzucając: 1) naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – P.p.s.a przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji dowolne przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz pominięcie okoliczności, że przedmiotowa decyzja nie nadaje się do wykonania, a więc nie można wstrzymać jej wykonania; 2) naruszenie zasady równego traktowania stron w postępowaniu sądowym, przez wydanie zaskarżonego postanowienia jedynie na podstawie wniosku Miasta P. o wstrzymanie wykonania decyzji, bez przesłania skargi wraz z zawartym w niej wnioskiem uczestnikom postępowania i przez to uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału i zajęcia odpowiedniego stanowiska w sprawie. Wskazując na te zarzuty uczestnicy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestników postępowania solidarnie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia uczestnicy podnieśli, że udzielenie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, może mieć zastosowanie jedynie do takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania. Co do zasady, cechy wykonalności nie mają decyzje odmowne, a taka jest decyzja Ministra Infrastruktury, gdyż nie rodzi po żadnej ze stron jakiegokolwiek uprawnienia czy obowiązku określonego zachowania się, dlatego nie nadaje się do wykonania w postępowaniu egzekucyjny. W przedmiotowej sprawie brak jest więc podstawowej przesłanki dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji, a mianowicie możliwości jej wykonania. Z ostrożności procesowej uczestnicy postępowania podkreślili, iż nie podzielają stanowiska Sądu, jakoby skarżący właściwie uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji. Do wykazania wskazanych okoliczności nie wystarczy sam wywód strony nie poparty konkretnymi zdarzeniami, bądź okolicznościami świadczącymi o tym, że po stronie skarżącego w istocie zachodzą przesłanki wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a. Argumentacja skarżącego, pokrótce przytoczona przez Sąd w uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, nie wskazuje, by istniało jakiekolwiek, a tym bardziej realne "niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Okoliczność, iż stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości uprawnia właściciela do korzystania z pełni praw wynikających z własności w tym m.in. zbycia tej nieruchomości, nie oznacza, iż uczestnicy postępowania "dokonają wtórnego obrotu, przenosząc jej własność na rzecz osób trzecich jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowo-administracyjnego". Z treści uzasadnienia postanowienia nie wynika, by skarżący w jakikolwiek sposób udowodnili taki właśnie zamiar uczestników postępowania. W konsekwencji bezzasadne jest stwierdzenie Sądu, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Natomiast uniemożliwianie w tym czasie korzystania w pełni z nieruchomości jej właścicielom, narusza ich prawo własności. Co drugiego zarzutu wnoszący zażalenie wskazali, że Sąd I instancji wydał zaskarżone postanowienie jednocześnie nie dając pozostałym uczestnikom postępowania możliwości zajęcia stanowiska i przedstawienia swoich argumentów przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługiwało na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że choć postanowienie sądu w sprawie o udzielenie ochrony tymczasowej może zapaść na posiedzeniu niejawnym, to jednak ze względu na treść art. 12 P.p.s.a. o wniosku w sprawie wstrzymania zaskarżonego aktu lub czynności powinni być poinformowani uczestnicy postępowania na prawach strony (art. 33 § 1 P.p.s.a.), w terminie umożliwiającym im wypowiedzenie się w tej kwestii. Rozpoznanie sprawy o udzielenie ochrony tymczasowej przed doręczeniem stronie przeciwnej odpisu wniosku strony skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie pozwala wszystkim uczestnikom na ustosunkowanie się do tej kwestii; a więc jest naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pogląd ten został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2006 r. sygn. akt I OZ 1621/06 opubl. w Lex 205605). Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagę stanowiska wszystkich uczestników postępowania, ponieważ niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków może zachodzić nie tylko po stronie wnioskującego o udzielenie ochrony tymczasowej, lecz również po stronie innych uczestników postępowania. Niezapewnienie uczestnikom postępowania zajęcia stanowiska w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji narusza ich uprawnienia płynące z zasady jawności postępowania (art. 10 P.p.s.a.). Już z tej przyczyny wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia jest uzasadniony. Zwalnia to sąd odwoławczy od rozpoznania pierwszego z zarzutów, ponieważ merytoryczne przesłanki podniesione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji będą przedmiotem ponownej oceny przez Sąd I instancji z uwzględnieniem stanowiska uczestników postępowania. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Odmawiając uwzględnienia wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego Sąd wziął pod uwagę, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyłącznie z zaskarżeniem wyroku, a nie postanowienia. Z tego powodu przepisy regulujące kwestię zwrotu kosztów postępowania przed tym Sądem nie mogły mieć zastosowania do zażalenia w niniejszej sprawie.