II SA/Łd 692/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi G. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...} w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. na rzecz skarżącego G. J. kwotę 200,00 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Powiatowego Biura ARiMR w P. z dnia [...] r. w sprawie wstrzymania G. J. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Ustalono, iż w dniu 11 marca 2005 r. G. J. wniósł o przyznanie pomocy finansowej na wpieranie gospodarstw niskotowarowych, załączając plan rozwoju gospodarstwa. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Powiatowego Biura ARiMR w P. przyznał G. J. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie 4 818,66 zł., wypłacaną przez 5 kolejnych lat z zastrzeżeniem: - iż wysokość raty może ulec zmianie w kolejnych latach płatności z uwagi na aktualny kurs Euro, - nadto warunkiem płatności 4 i 5 raty będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej raty płatności. W terminie 7 dni po w/w terminie należy złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, wymaganym załącznikiem będzie dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) , art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870) wstrzymał G. J. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego, przyznaną decyzją z dnia 1 lutego 2006 r., z uwagi na niezłożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Kierownik Biura wyjaśnił, iż stosownie do § 8 w/w rozporządzenia RM płatność w 4 i 5 roku wypłaca się jeżeli producent zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju nie później niż w terminie 6 m-cy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu oraz złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia na formularzu, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął 6 miesięczny termin. Podkreślił, iż trzecia płatność została zrealizowana w dniu 16 kwietnia 2008 r., termin na złożenie oświadczenia upłynął z dniem 23 października 2008 r.. Powołując regulację § 9 Kierownik wywiódł, iż z uwagi na fakt, iż strona takiego oświadczenia nie złożyła, uprawniony był orzec o wstrzymaniu płatności. W terminie prawem przewidzianym, odwołanie od tej decyzji złożył G. J. wyjaśniając, iż nie wiedział o konieczności złożenia wymaganej dokumentacji w ciągu pół roku, sądził iż dotrzyma terminu, gdy złoży je po zakończeniu roku kalendarzowego. Ponadto myślał, że otrzymał tylko dwie raty i czekał na trzecią. Odwołujący załączył wymagane prawem oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności wraz z dokumentacją potwierdzającą realizację przedsięwzięcia. W dniu 17 kwietnia 2009 r. strona złożyła do Dyrektora Regionalnego Biura ARiMR pismo z wnioskiem o pozytywne rozpatrzenie odwołania, wyjaśniając jednocześnie, iż źle zrozumiała warunki złożenia wymaganego oświadczenia. Sądziła, że należy je złożyć do końca roku kalendarzowego 2008, a nie pół roku po otrzymaniu ostatniej płatności. Zwróciła jednocześnie uwagę na duże nakłady finansowe jakie poniosła na rozwój gospodarstwa i starty spowodowane suszą. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, art. 5 ust. 1a oraz ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, § 8 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, art. 67 i art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. (WE), Nr L 153, z 30 kwietnia 2004 r., str. 30-83 ze zm.), art. 64 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. (WE), Nr L 368 z 23 grudnia 2006 r., str. 15-73, ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Dyrektor Oddziału przywołał treść § 8 i § 9 rozporządzenia RM z dnia 7 grudnia 2004 r., podkreślając, że przepisy w/w aktu nie przewidują skutków nie dotrzymania przez stronę 7 dniowego terminu do złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, przewidują natomiast skutek w postaci wstrzymania płatności w przypadku niewywiązania się z warunków § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia tj. w sytuacji niezrealizowania przedsięwzięcia w terminie 6 m-cy od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu oraz w przypadku niezłożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia. Wskazał, iż w oparciu o dane zawarte w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli przyznawania płatności ustalono, iż planowana data zakończenia realizacji przedsięwzięcia przypadała na dzień 16 października 2008 r., natomiast uwzględniając 7 dniowy termin, o którym mowa w § 8 ust. 2 rozporządzenia, ostateczny termin złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia przypadł na dzień 23 października 2008 r. Dyrektor podkreślił, iż niewątpliwie strona zrealizowała zamierzone w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięcie, jednakże udokumentowała ten fakt dopiero na etapie postępowania odwoławczego, nie składając prośby o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia. Natomiast w świetle obowiązujących przepisów dostarczenie wymaganych dokumentów po wymaganym terminie nie stanowi przesłanki mogącej mieć wpływ na rozstrzygniecie. Zwrócił uwagę, iż w decyzji z dnia 1 lutego 2006 r. o przyznaniu płatności stronę poinformowano o konieczności dostarczenia przedmiotowego oświadczenia i strona w złożonym w dniu 11 marca 2005 r. wniosku oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz skutki niewywiązania się z tych zobowiązań. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. J. wniósł o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając postawione wnioski skarżący przywołał dotychczasowy przebieg postępowania i oświadczył, że o przyznaniu trzeciej płatności, która wpłynęła bezpośrednio na konto bankowe, dowiedział się dopiero we wrześniu 2008 roku, Biuro ARiMR nie poinformowało o dokonaniu wpłaty. Dodał, iż wobec informacji od sąsiadów, iż nie wiadomo czy płatności będą w ogóle wypłacane, sądził iż zdąży złożyć wymagane dokumenty po nowym roku tj. w 2009 roku i zachowa wymagane terminy. O uchybieniu terminu dowiedział się dopiero z decyzji z dnia [...] r. Podniósł, iż pracownicy Biura Powiatowego nie poinformowali go o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu, a nie czyniąc tego naruszyli art. 9 k.p.a. Ponadto złożenie w dniu 11 marca 2005 r. oświadczenia o znajomości zasad przyznawania płatności i skutków niewykonania zobowiązania nie potwierdza znajomości konsekwencji niezłożenia w terminie 7 dni przedmiotowego oświadczenia. Niezrozumiałe dla skarżącego jest samo rozstrzygnięcie o wstrzymaniu płatności bez wyjaśnienia dalszych skutków takiej decyzji, nie wie, czy może złożyć ponownie wniosek o przyznanie płatności w czwartym i piątym roku realizacji przedsięwzięcia, czy płatności te definitywnie przepadają, pomimo zrealizowania zamierzonego przedsięwzięcia. Skarga zarzuca również przewlekłość postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podtrzymując dotychczasowe stanowisko wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wyjaśnił, iż podpisując w dniu 11 marca 2005 r. oświadczenie o znajomości warunków przyznania płatności i skutków niewywiązania się z nich skarżący nie dał podstaw do uznania, iż nie są mu one znane w całokształcie. Podkreślił, iż podpisując takie oświadczenie strona winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami związanymi z niedotrzymaniem warunków. Nadto na organie nie spoczywa obowiązek informowania strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu, zwłaszcza że strona nie wskazała na przyczyny niedotrzymania terminu, które mogłyby stanowić podstawę do jego przywrócenia. Wyjaśnił, iż skutkiem zaskarżonej decyzji jest wstrzymanie płatności w 4 i 5 roku i brak możliwości złożenia ponownego wniosku o przyznanie płatności za te lata. Odpowiadając na zarzut przewlekłości postępowania wskazał, iż niewywiązanie się z miesięcznego terminu załatwienia sprawy spowodowane było wzmożoną obsługą spraw dotyczących płatności, jednakże strona była każdorazowo informowana o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Sąd administracyjny sprawując sądową kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ) nie jest związany granicami skargi (zgłoszonymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną), lecz obejmuje zakresem rozpoznania wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej (art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Uwzględniając skargę, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną rozpoznania i rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa i wydane z ich umocowania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 ze zm.), powoływane jako rozporządzenie. Pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana na wniosek producenta rolnego, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pomoc jest udzielana, wstrzymywana, zawieszana lub zmniejszana w drodze decyzji administracyjnej kierownika jednostki organizacyjnej Agencji (art. 5 ust. 1,ust. 1a i ust. 2 ustawy). Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1 (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2 (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Przepis ust. 2 tego paragrafu dotyczy niemożności realizacji przedsięwzięcia ze względu na szczególne okoliczności. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wstrzymując G. J. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego wyjaśnił, iż trzecia płatność została zrealizowana 16 kwietnia 2008 r., a termin na złożenie oświadczenia upłynął w dniu 23 października 2008 r. Nie wskazał jednak na dowód potwierdzający realizację tej płatności, w tej konkretnej dacie. W zaskarżonej decyzji, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. przywołał raport o sprawach WN wymagających przysłania oświadczenia (wydruk załączony do akt administracyjnych), w oparciu o który ustalił, że w sprawie G. J. planowana data zakończenia realizacji przedsięwzięć przypadała na dzień 16 października 2008 r., zaś ostateczną datę przysłania oświadczenia stanowił dzień 23 października 2008 r. Powołując się na regulację art. 67 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 organ wskazał, że pozwala ona na wykorzystanie w celu sprawdzania warunków przyznawania płatności danych zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli ustanowionym rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003. W oparciu o informację mieszczące się w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli ustala się datę wypłaty trzeciej płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Podstawą zastosowania trybu przewidzianego przepisem § 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich jest wykazanie, iż producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. Niespornym pozostaje, iż realizacja przedsięwzięcia przez G. J. nastąpiła zgodnie z załączonym do wniosku planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Jednak wypłata w czwartym roku płatności została wstrzymana wobec ustalenia, że nastąpiło przekroczenie 6 – miesięcznego terminu, który winien być liczony od dnia wypłaty płatności w trzecim roku realizacji planu. Istotą więc rozstrzygnięcia w tej sprawie jest ustalenie daty wypłaty płatności w trzecim roku realizacji przedsięwzięcia. W ocenie sądu, powinna to być faktyczna data, w której organ dokonał przelewu płatności na konto producenta, a nie dzień, w którym przypadał termin realizacji tej płatności. Z załączonego do akt "Raportu w sprawach WN wymagających przysłania oświadczenia" wynika jedynie, że w sprawie z wniosku G. J. "planowana data zakończenia realizacji przedsięwzięć" to 16 październik 2008 r., a ostateczna data przysłania oświadczenia to 23 października 2008 r. Ta informacja pozwala na odtworzenie procesu decyzyjnego organu, który przyjął datę 16 kwietnia 2008 r. jako datę wypłaty płatności w trzecim roku, odejmując od planowanej daty zakończenia realizacji planu 6 miesięcy. Taki wynik analizy działania organu, zakończonego ustaleniem planowanej daty wypłaty płatności w trzecim roku, nie jest wystarczający dla zweryfikowania realizacji warunków z § 8 ust. 1 i zastosowania sankcji z § 9 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli ustawodawca uzależnił wypłatę kolejnej płatności od zachowania konkretnego terminu, którego bieg rozpoczyna się w dniu wypłaty płatności za poprzedni okres, to data ta musi być wykazana w sposób pewny, jako faktyczny dzień jej dokonania, a nie "planowany", czy też "przypadający" dzień wypłaty. Zwłaszcza, że skarżący już w odwołaniu podnosił, że pozostawał w przekonaniu co do otrzymania tylko dwóch rat i oczekiwał trzeciej. W skardze zaznaczył, iż o trzeciej płatności dowiedział się dopiero pod koniec września 2008 r., gdyż Biuro Powiatowe nie informowało o dokonanych płatnościach. Organ nie odniósł się do tych zarzutów strony i nie wyjaśnił spełnienia zasadniczej przesłanki warunkującej wstrzymanie płatności w czwartym roku jej wypłaty, a więc podstawy rozstrzygnięcia, czym naruszył zasady postępowania, wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Słusznie organ, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że aby móc ustalić właściwie końcowy termin na złożenie oświadczenia, należy najpierw stwierdzić, kiedy stronie wypłacono trzecią płatność. Jednakże tej deklaracji w sposób właściwy nie realizuje. Bowiem wykorzystanie danych zawartych w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli ustanowionym rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003 jest możliwe i pożądane, ale tylko wówczas gdy dane tam zawarte są wyczerpujące w zakresie potrzebnym do dokonania ustaleń i poddają się kontroli w świetle załączonych dowodów. W sytuacji zaś, gdy informacje wynikające z systemu są kwestionowane przez stronę, tak jak w stanie faktycznym niniejszej sprawy, istnieje konieczność ich sprawdzenia w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. Ponadto regulacja art. 67 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. Urz. (WE), Nr L 153, z 30 kwietnia 2004 r., str. 30-83 ze zm.) wskazuje, że Państwa Członkowskie określają odpowiednie metody i sposoby kontroli każdego środka wsparcia, a także osoby podlegające kontrolom, a we właściwych przypadkach wykorzystują zintegrowany system zarządzania i kontroli ustanowiony rozporządzeniem (WE) nr 1782/2003. Rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 przewiduje w sposób ogólny, iż biorąc pod uwagę złożoność systemu oraz dużą liczbę rozpatrywanych wniosków o pomoc, zasadnicze znaczenie ma korzystanie z odpowiednich zasobów technicznych oraz metod zarządzania i kontroli. W konsekwencji, system zintegrowany powinien obejmować, w każdym Państwie Członkowskim, skomputeryzowaną bazę danych, system identyfikacji działek rolnych, wniosków o pomoc od rolników, zharmonizowany system kontroli oraz, w przypadku systemu płatności jednolitych, system identyfikacji i rejestrowania uprawnień do płatności (punkt 14 Preambuły). W żaden zaś sposób regulacja ta nie ogranicza sposobu dowodzenia, ani środków dowodowych, które może dopuścić organ wyjaśniając sprawę. Zatem, ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien, realizując obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, ustalić datę dokonania wpłaty płatności w trzecim roku realizacji planu w taki sposób, aby możliwa była weryfikacja tych ustaleń w oparciu o załączone dowody. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ar