II OSK 1451/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia. NSA Wojciech Mazur Sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 720/09 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zakażony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. D. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie szopy na działce nr ewid. 908 położonej w R. będącej własnością E. D. W podstawie prawnej decyzji PWINB w Rzeszowie wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie H. D. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku odpowiada prawu. PWINB w Rzeszowie podkreślił, że szopa objęta postępowaniem wybudowana została przed 1967 r. Ten fakt potwierdza przeprowadzone postępowanie dowodowe, zatem mają do niej zastosowanie przepisy techniczno-budowlane wydane na gruncie prawa budowlanego z 1961 r. W świetle reguł określonych w tych przepisach szopa odpowiada warunkom technicznym z dnia jej wybudowania, a to oznacza, że postępowanie w sprawie jej legalności jest bezprzedmiotowe. Z rozstrzygnięciem PWINB w Rzeszowie nie zgodziła się H. D. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją PWINB w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2009 r. i podtrzymuje wcześniej złożone zeznania w postępowaniu administracyjnym. W dniu 18 lutego 2010 r. wpłynęło do Sądu pismo pełnomocnika ustanowionego dla skarżącej w ramach prawa pomocy. Pełnomocnik uzupełnił skargę wskazując zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21.07.1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki budownictwa powszechnego oraz § 73 ust. 10 pkt 2 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemyślu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budownictwa powszechnego w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – prawo budowlane na skutek wadliwie ustalonego stanu faktycznego, zwłaszcza daty wzniesienia spornego obiektu. Dodatkowo pełnomocnik wskazał na naruszenie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jako konsekwencję pominięcia okoliczności niewątpliwych w sprawie. Wreszcie wskazał na naruszenie art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz art. 138 § 1 i 107 § 1 i 3 k.p.a. sprowadzające się do wadliwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji. W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie wskazując argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy administracji publicznej w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego uznały, że będące przedmiotem postępowania szopy zostały wybudowane w latach 1960 – 1967. Fakt ten został ustalony na podstawie dołączonych do akt sprawy oświadczeń świadków oraz dokumentów, w szczególności sporządzonych dla potrzeb ubezpieczenia budynków należących do poprzednika prawnego E. D. W wyniku przyjęcia, że objęte postępowaniem szopy zostały wykonane zgodnie z prawem, przede wszystkim z warunkami technicznymi obowiązującymi w chwili budowy, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie nielegalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] października 2007 r., [...] nie zgodzili się H. D. i jej pełnomocnik J. D. składając odwołanie. PWINB w Rzeszowie rozpoznając odwołanie stwierdził jego niedopuszczalność wydając w tej sprawie postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r., [...]. Na to postanowienie skargę do WSA w Rzeszowie wniosła H. D., a Sąd wyrokiem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 274/08 uchylił zaskarżone postanowienie. Konsekwencją tego orzeczenia była decyzja PWINB w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., [...] mocą której uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nisku z dnia [...] października 2008 r. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Na skutek przeprowadzenia postępowania uzupełniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nisku decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie budowy szopy na działce nr [...] w R., przy przyjęciu, że obiekt ten spełnia warunki określone w przepisach prawa, zatem nie można prowadzić postępowania w zakresie samowoli. PWINB w Rzeszowie rozpoznając odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając argumentację znajdującą się w jej uzasadnieniu. Sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji skargi wskazującej na naruszenia prawa procesowego, w szczególności na wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Główny zarzut skargi sprowadza się do wskazania wad postępowania wyjaśniającego, a przez to błędne określenie daty wybudowania szopy objętej postępowaniem. Strona skarżąca podniosła dowolność poczynionych w tym zakresie ustaleń, wykazując brak weryfikacji faktów wynikających ze zgromadzonych środków dowodowych. Wskazywała, że organy obu instancji nie dokonały wszechstronnego wyjaśnienia faktów wynikających z dokumentów, a zwłaszcza istniejących między nimi rozbieżności. Sąd nie podzielił stanowiska strony skarżącej. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że w postępowaniu administracyjnym dowodem może być wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Dodatkowo wskazano, że k.p.a. nie wprowadza szczególnej hierarchii i mocy dowodowej. Z tego powodu trudno przyjąć, że kopia mapy dołączona do akt sprawy ma być lepszym dowodem i wykazywać, że szopa objęta postępowaniem nie istniała przed 2006 r. Sąd nie zgodził się z argumentacją skargi wskazującą na potrzebę badania dokumentacji geodezyjnej i wykazywania jej nieścisłości jak sugeruje skarga. Przedmiotem postępowania nie jest sprawa geodezyjna, więc nie rozbieżności mapy są przedmiotem ustaleń dowodowych, skoro w aktach sprawy zgromadzono dowody potwierdzające fakt istnienia szopy jeszcze przed datami wskazanymi przez stronę skarżącą. W ocenie Sądu dowody potwierdzające wybudowanie szopy w latach 60-tych, a w zasadzie przed 1967 r. są wystarczające i potwierdzają fakt istotny dla sprawy, zatem organy nie miały obowiązku wyjaśniania nieścisłości pojawiających się na mapie. Taka potrzeba byłaby, gdyby organy dysponowały tylko mapą, jednak w rozpoznawanej sprawie jest inaczej. Organy stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, jednak jego ocena zgodnie z art. 80 k.p.a. pozostawiona jest organowi. Ważne by dokonując jej organ nie działał w sposób nielogiczny, z naruszeniem zasad poprawnego wnioskowania. W rozpoznawanej sprawie wnioski budowane na podstawie zebranego materiału dowodowego są poprawne. Niewątpliwie "dokument ubezpieczeniowy" z 1967 r. wskazuje na istnienie przybudówki do budynku gospodarczego. Ten fakt potwierdzają świadkowie, którzy ostatecznie są poprawnie przesłuchani. Wprawdzie z ich zeznań nie można wskazać jednoznacznie daty wybudowania szopy, ale potwierdzają, że miało to miejsce przed 1970 r. Dla oceny prawnej rozpoznawanej sprawy ustalenie takie jest wystarczające, bo pozwala zastosować właściwe przepisy materialne. Wnioski przyjęte przez organy potwierdzają fakty ustalone w postępowaniu, a utrwalone w protokołach oględzin lub na zdjęciach. Sposób i materiał wykonania ściany budynku skarżącej jak i sposób wykonania ściany szopy przylegającej do jej budynku potwierdzają fakt wybudowania szopy przed budową domu skarżącej. Przyjęte w postępowaniu ustalenia co do daty budowy szopy pozwalają, zdaniem Sądu pierwszej instancji, stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi wskazujący na naruszenia prawa materialnego. Organy w tym zakresie stosują przepisy regulujące warunki techniczne właściwe dla dnia ustalenia popełnionej samowoli. Konsekwencją tego musi być przyjęcie, że nie naruszają jak sugeruje skarga, art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., a w ostateczności trzeba przyjąć, że nie ma miejsca naruszenie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Z tego więc względu Sąd nie podziela tych zarzutów skargi, które wskazują na te właśnie naruszenia. Nie może także spotkać się z akceptacją pogląd, że organy nie wiedzą jakie prawo mają zastosować, zwłaszcza przepisy ustalające warunki techniczne. Argumentacja skargi odnosząca się do tego problemu byłaby uzasadniona, gdyby rzeczywiście przyjąć, że w postępowaniu nie ustalono ostatecznej daty popełnienia samowoli, a co za tym idzie nie wiadomo w jakiej treści te regulacje należy przyjąć. Jednak wskazanie, że wybudowanie szopy miało miejsce najpóźniej w sierpniu 1967 r. pozwala zastosować warunki techniczne z tego właśnie czasu. Organy tak to właśnie czynią, wskazując, że w świetle tych przepisów można było wznieść drewniany obiekt budowlany. Z tego więc powodu za nietrafne należy uznać rozważania skargi na temat zmieniającej się treści przepisów technicznych. Sąd podzielił zarzut skargi wskazujący na wadliwość uzasadnienia skarżonej decyzji zwłaszcza czytelności jej uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jednak te uchybienia, w ocenie Sądu nie dały podstaw do uchylenia decyzji, gdyż nie miały one wpływu na istotę i rozstrzygnięcie sprawy. Zwłaszcza w sytuacji, gdy rolą Sądu nie jest podtrzymywanie sporu między skarżącą, a uczestniczką ale prowadzenie do jego zakończenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła H. D., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzuciła: 1. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na wadliwie ustalonym stanie faktycznym, co skutkowało nieuchyleniem zaskarżanej decyzji organu wobec uznania przez Sąd, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a podjęte rozstrzygnięcie przez organ oparto na zupełnym materiale dowodowym, podczas gdy przyjęty przez Sąd stan faktyczny budzi istotne wątpliwości co do oparcia go na zgromadzonym materiale dowodowym, w szczególności wobec pominięcia przez Sąd podnoszonych w skardze wątpliwości co do zasadności przyjmowania okoliczności stanu faktycznego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w decyzji organu; 2. naruszenie art. 141 §4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne i niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonego wyroku, przy jednoczesnym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi na decyzję organu, w szczególności do zarzutu w zakresie przepisu art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, co w konsekwencji uniemożliwia skarżącej uzyskanie pełnej wiedzy odnośnie faktycznych motywów jakimi kierował się Sąd oddalając skargę, 3. naruszenie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z wadliwym zastosowaniem przepisu art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane oraz §10 ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21.07.1961r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego i §73 ust. 10 pkt 2 Zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, co skutkowało utrzymaniem przez Sąd w obrocie prawnym zaskarżanej decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. D. wniosła o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna w zakresie w jakim zmierzała do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga fakt, że w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego podniesiony był zarzut braku rozważenia przez organ znaczenia dla przedmiotowej sprawy treści oświadczenia złożonego do protokołu rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ, zgodnie z którym w 2003 roku został przeprowadzony remont spornego budynku gospodarczego polegający na wymianie desek ścian bocznych, a także ściany tylnej przylegającej do budynku mieszkalnego skarżącej. Do tak postawionego zarzutu skargi sąd pierwszej instancji nie odniósł się, podczas gdy zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznanie sprawy w jej granicach oznacza przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów, a także wyjście poza te zarzuty i zbadanie czy zaskarżony akt nie narusza zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do istotnego zarzutu skargi dotyczącego braku zbadania okoliczności związanych z pracami które określono jako remont spornego obiektu budowlanego, co uzasadnia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nakazuje zwięzłe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (publ. ONSAiWSA 2010/3/39), przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ Sąd I instancji nie poczynił żadnych ustaleń co do tego, czy – jak twierdzi skarżąca – w 2003 . został przeprowadzony remont spornego budynku, a jeśli tak to jaki on miał zakres. To uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ewentualny remont takiego obiektu może wymagać zgłoszenia przewidzianego przepisami ustawy Prawo budowlane, a nawet uzyskania pozwolenia na budowę. Jeżeli zakres prac określanych jako remont, na które wskazywała skarżąca uzasadniał uprzednie zgłoszenie bądź też uzyskanie pozwolenia na budowę, to niedopełnienie tego wymogu dawało samoistną podstawę do wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia w przedmiocie samowoli budowlanej, co słusznie wskazano w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji z uchybieniem powołanych powyżej przepisów sądowoadministracyjnych nie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., w zakresie jego pkt. 2. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł natomiast, co do wniosku pełnomocnika skarżącego, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącemu pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji. Stosownie do § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego złoży Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.