II SA/Lu 447/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi I. i W. małż. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...] Prezydent Miasta, po rozpatrzeniu wniosku I. i W. B., działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił zmiany decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...] o zatwierdzeniu podziału nieruchomości położonej w L. przy ul. D. 26d, oznaczonej jako działka nr 8/3, wydanej na wniosek E. W. Podział został zatwierdzony na podstawie pozytywnej opinii wyrażonej przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia 4 grudnia 2007 r. i miał na celu wydzielenie z działki nr 8/3 działek nr nr 8/10, 8/11, 8/12 przeznaczonych pod realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Od decyzji z dnia [...] nie zostało złożone odwołanie, w związku z czym decyzja ta otrzymała przymiot ostateczności w dniu 25 stycznia 2008 r. Obecnie działka nr 8/12 pozostaje własnością E. W.j, natomiast działki nr nr 8/10 i 8/11 stały się własnością I.y i W. małż. B. (akt notarialny z dnia 5 lutego 2008 r.). Adwokat A. P.-S. działając w imieniu I. i W. B., w oparciu o art. 155 kpa wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...]. Organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie, mając na uwadze art. 155 kpa, zgodę na zmianę decyzji ostatecznej powinny udzielić wszystkie strony wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone właściwemu organowi. Wniosek w tym przedmiocie od E. W. do organu nie wpłynął, w związku z tym organ odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...]. Od decyzji z dnia [...] pełnomocnik I. i W. B. wniósł odwołanie, w uzasadnieniu którego, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego - art. 155 w zw. z art. 7 i art. 77 kpa poprzez nie zwrócenie się przez organ z urzędu do E. W. o wyrażenie zgody lub nie, na zmianę ostatecznej decyzji. Organ pierwszej instancji, zdaniem skarżących, nie wykazał żadnej inicjatywy, mającej na celu pozytywne załatwienie sprawy, i nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] po rozpatrzeniu odwołania I. i W. małż. B. od decyzji Prezydenta Miasta n z dnia [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 155 kpa w zw. z art. 28 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest decyzją nieprawidłową. Organ ten bowiem z uwagi na brak legitymacji skarżących do złożenia wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] w trybie art. 155 kpa powinien umorzyć przedmiotowe postępowanie, nie zaś odmówić zmiany decyzji ostatecznej. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że określony w art. 155 kpa wymóg uzyskania zgody, dotyczy zgody strony (stron) postępowania, której przysługiwał przymiot strony w postępowaniu (w rozumieniu art. 28 kpa), w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 kpa. Stwierdził, że decyzja wydana w trybie art. 155 kpa nie może być skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji. Mając na uwadze powyższe rozważania i stan faktyczny sprawy, SKO uznało, że w przedmiotowej sprawie jedyną stroną postępowania, w którym zapadła decyzja z dnia [...] zatwierdzająca podział nieruchomości nr 8/3 była E. W. i tylko za jej zgodą decyzja ta może być ewentualnie zmieniona w trybie art. 155 kpa. W żadnym razie za stronę postępowania podziałowego omawianej sprawy nie można uznać I. i W. małż. B., będących obecnie właścicielami powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej nr 8/3 działek 8/10 i 8/11, związku z czym nie można uznać ich także za strony postępowania, o którym mowa w art. 155 kpa. Skarżący bowiem nie są legitymowani do żądania zmiany przedmiotowej decyzji w tym nadzwyczajnym trybie. Skargę na decyzje Kolegium z dnia [...] wnieśli I. i W. małż. B., reprezentowani przez adwokata A. P.-S. Strona skarżąca wnosząc uchylenie zaskarżonej decyzji, przywołała w uzasadnieniu skargi, argumenty zawarte w odwołaniu z dnia 17 kwietnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że kontrola sądowa sprawowana w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) obejmuje wyłącznie ocenę zgodności z przepisami prawa zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności. Zgodnie zaś z przepisem art. 134 § 1 cytowanej ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną. W ocenie sądu zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Podstawową sporną kwestią przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy I. i W. B. przysługuje przymiot strony w postępowaniu wszczętym z ich wniosku w trybie art. 155 kpa w przedmiocie wzruszenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości nr 8/3. Decyzja ta została wydana w postępowaniu wszczętym na wniosek E. W.j, która była właścicielką działki nr 8/3. W wyniku podziału zostały utworzone nowe działki o nr nr 8/10, 8/11, 8/12. Jedyną stroną postępowania o zatwierdzenie podziału omawianej nieruchomości była E. W. Zgodnie z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji, nie badając legitymacji wnioskodawców do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, uznał ich za stronę tego postępowania. W swoim odmownym rozstrzygnięciu organ skupił się już tylko na spełnieniu przez nich konkretnych przesłanek cytowanego przepisu – przede wszystkim na braku uzyskania zgody strony – E. W. Organ odwoławczy rozpatrując niniejszą sprawę słusznie uznał, że bezcelowym było wszczynanie postępowania w sprawie wzruszenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w trybie przepisu art. 155 kpa, bowiem I. i W. B., obecni właściciele działek powstałych w wyniku podziału działki nr 8/3, nie mogą skutecznie wnosić o zmianę decyzji w powyższym trybie, gdyż nie byli stronami (podmiotami) decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. Użyty w przepisie art. 155 kpa zwrot "za zgodą strony" obejmuje jedynie podmioty będące stronami w postępowaniu zakończonym zmienianą decyzją. A więc dokonanie zmiany ostatecznej decyzji w powyższym trybie możliwe jest wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób, do których została uprzednio skierowana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Wydana w tym trybie decyzja nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był adresatem weryfikowanej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2545/95, Lex nr 27292 oraz wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90, ONSA 1991, nr 2 , poz. 37). Uprawnienie do wyrażenia zgody na zmianę decyzji nie przechodzi przy tym na właścicieli działek powstałych w wyniku podziału. W konsekwencji zaistniałej sytuacji procesowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób zgodny z prawem skorzystało z uprawnień przewidzianych w art. 138 §1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, albowiem postępowanie to było bezprzedmiotowe. Organ słusznie wskazał na powyższe uchybienie organu I instancji, bez konieczności odnoszenia się do zarzutów zawartych w uzasadnieniu odwołania. W przypadku bowiem, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu (por wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r., II OSK 1058/07), nr LEX nr 508475). W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie sytuacja taka zachodzi. Ubocznie podnieść należy, że wniosek o zmianę decyzji podziałowej z dnia [...] został sformułowany w sposób nieprecyzyjny, a nawet niezrozumiały jako żądanie zmiany decyzji "... w części dotyczącej wydzielenia działki nr 8/10". Należy zauważyć, że działka nr 8/10 jest jedną z części powstałych w wyniku podziału dawnej działki nr 8/3. Jest zatem oczywiste, że jakakolwiek jej zmiana (powiększenie czy pomniejszenie) musiałaby spowodować odpowiednią zmianę co najmniej jednej z pozostałych części działki nr 8/3. Pełnomocnik wnioskodawców mimo żądania ze strony organu pierwszej instancji sprecyzowania oczekiwanego sposobu zmiany kwestionowanej decyzji (k. 25 akt adm.) nie uczynił tego. Zamiast tego w piśmie z dnia 6 lutego 2009 r. (k. 28 akt adm.) zwrócono się o "... merytoryczne dostosowanie uzasadnienia decyzji do postanowienia Prezydenta Miasta pozytywnie opiniującego wstępny projekt podziału działki nr 8/3". Zdaniem autora pisma zachodzi rozbieżność pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem, co sprawia, że adresaci nie mają poczucia pewności prawa. Otóż należy po pierwsze podkreślić, że I. i W. B. nie byli adresatami kwestionowanej decyzji, a po drugie podniesiona okoliczność może wskazywać na jej wadliwość, która nie może być weryfikowana w trybie art. 155 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł w kontekście poczynionych rozważań i wskazanych argumentów stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.