II SA/Po 159/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi 1.) E. C., 2.) P. K., 3.) M. K., 4.) M. B., 5.) P. B., 6.) H. D. – S., 7.) U. B., 8.) P. K., 9.) K. K., 10.) M. J., 11.) P. J., 12.) E. P., 13.) J. P., 14.) W. B., 15.) A. K., 16.) Z. K., 17.) M. P. 18.) T. B., 19.) R. R., 20.) Ł. T., 21.) R. S., 22.) T. P., 23.) J. R., 24.) M. K., 25.) T. K., 26.) Z. K., 27.) D. S., 28. ) M. S., 29.) L. W., 30.) M. G. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę po 17,- (siedemnaście) złotych tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa, a także na rzecz wszystkich skarżących kwotę (...),- (...) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka Decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r., nr (...), Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – "A" Sp. z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na nieruchomości przy ul. (...) w P. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż inwestycja jest zgodna z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego z dnia (...) września 2005 r. oraz z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia z dnia (...) października 2006 r. Decyzją z dnia (...) października 2007 r., nr (...), Prezydent Miasta P. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że postanowieniami z dnia (...) października 2007 r., (...) października 2007 r. oraz (...) października 2007 r. przekazane zostały według właściwości przez Wojewodę oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. pisma właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, żądających wznowienia postępowania. Zdaniem wnioskodawców w trakcie prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania kwestionowanej decyzji nie dopuszczono ich do udziału w sprawie, co przesądziło o naruszeniu przez organ administracji art. 145 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). W opinii Prezydenta obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmował wyłącznie działkę, na której zlokalizowana jest planowana wieża telekomunikacyjna, bowiem emisja pola elektromagnetycznego urządzeń telekomunikacyjnych jest ograniczona jedynie do jej obszaru. Okoliczność powyższa została stwierdzone w toku postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko, zakończonej decyzją z dnia (...) października 2006 r. W trakcie trwania powyższego postępowania właściciele okolicznych nieruchomości mogli wnosić uwagi i zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji, co jednak nie miało miejsca. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia (...) stycznia 2008 r., nr (...), po rozpoznaniu odwołań od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) października 2007 r., wniesionych przez M. J., T. K., M. K., T. P., J. R., M. S., L. W., D. S., P. K., oraz U. B., H. D. – S., A. C., K. T. – C., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta P. wskazując, że niedopuszczalne było dokonanie przez organ I instancji oceny zasadności przyczyn wznowienia postępowania podanych przez wnioskodawców w decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, bowiem na tym etapie postępowania organ winien dokonać jedynie formalnej oceny złożonego wniosku. Postanowieniem z dnia (...) lutego 2008 r. Prezydent Miasta P. wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia (...) czerwca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na nieruchomości przy ul. (...) w P. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., nr (...), Prezydent Miasta P. umorzył postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia (...) czerwca 2007 r. Organ stwierdził, iż obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje wyłącznie działkę, na której zlokalizowana jest wieża telekomunikacyjna, zdaniem organu takie stanowisko wynika z ugruntowanej praktyki i orzecznictwa sądowo-administracyjnego. Podkreślono, że sprawa emisji pola elektromagnetycznego na otoczenie była przedmiotem odrębnego postępowania w przedmiocie oddziaływania inwestycji na środowisko, zakończonego decyzją z dnia (...) października 2006 r. Wskazano, że twierdzenia wnioskujących dotyczące szkodliwego promieniowania elektromagnetycznego oraz ewentualnej katastrofy budowlanej (wysokość wieży 70 m.) i spadku wartości nieruchomości dotyczą ich interesu faktycznego i nie mogą stanowić przesłanki zaliczenia ich do kręgu stron postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę z dnia (...) czerwca 2007 r. Wojewoda decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., nr (...), w wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez M. i P. J., E. C., M. i P. B., M. K., R. R., A. i Z. K., T. B., M. P., W. B., R. S., P. i K. K., H. D. – S., U. B., Ł. T., E. i J. P., W. S., D. S., T. K., T. P., M. K., M. S., J. R., P. K., L. W., M. G. oraz Z. K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2008 r. Zdaniem organu II instancji, z akt sprawy wynika iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje nieruchomość na której została ona usytuowana, tj. działkę nr (...), ark. (...) obręb (...), o powierzchni (...) ha. Podnoszona kwestia oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na działki sąsiednie poprzez emisję pola elektromagnetycznego została rozstrzygnięta na etapie odrębnego postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko zakończonego decyzją z dnia (...) października 2006 r. Jak wynika z powyższej decyzji do budowy i eksploatacja stacji będzie wydzielony i wykorzystany teren o powierzchni 300 m2. Zgodnie z postanowieniem uzgodnieniowym Wojewody z dnia (...) września 2006 r. pola elektromagnetyczne przekroczonej wartości dopuszczalnej występują na wysokości powyżej 29,1 m nad poziomem morza i maksymalnie w odległości 206,75 m. od anten. Tym samym w miejscach dostępnych dla ludzi nie występują pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających poziomy dopuszczalne. Zdaniem organu jest to okoliczność przesądzająca o fakcie, że odwołującym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i P. J., E. C., M. i P. B., M. K., R. R., A. i Z. K., T. B., M. P., W. B., R. S., P. i K. K., H. D. – S., U. B., Ł. T., E. i J. P., D. S., T. K., T. P., M. K., M. S., J. R., P. K., L. W., M. G. oraz Z. K. reprezentowani przez radcę prawnego A. P. Skarżący zarzucili przedmiotowej decyzji naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na nieruchomości przy ul. (...) w P. Zdaniem skarżących organy administracji wadliwie uznał, że ustalony, w oparciu o sporządzony Raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, obszar oddziaływania obiektu, wykluczył skarżących z grona stron zakończonego postępowania. Podkreślono, że w określonych w powyższym raporcie odległościach nie będzie można rozbudować istniejących domów mieszkalnych ponad określoną wysokość, a w przypadku budowy nowych domów liczyć się będzie trzeba z koniecznością ograniczenia ich wysokości jak również przyczyni się do obniżenia standardu warunków mieszkaniowych. Wskazano, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych obszar oddziaływania inwestycji zakreślony w sporządzonym Raporcie oddziaływania na środowisko nie może być tożsamy z obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a emisja pól elektromagnetycznych nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działki skarżących. Do elementów takich należy zaliczyć funkcję, formę, konstrukcje projektowanego budynku jak również sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji przy uwzględnieniu nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych. Decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowej inwestycji z dnia (...) października 2006 r. zarzucono wadliwe określenie, że nieruchomości sąsiadujące z terenem inwestycji są nieruchomościami niezabudowanymi. Podniesiono również, że planowana inwestycja jest sprzeczna z obowiązującym dla powyższego terenu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazano, że dla planowanej inwestycji konieczne było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżących za wadliwy uznać należało również sporządzony Raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko został sporządzony przez osoby pozostające powiązane personalnie z inwestorem. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem niniejszego postępowania była kwestia zasadności złożonego przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia (...) czerwca 2007 r., nr (...), zatwierdzającego projekt budowlany i udzielającego pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr (...) na nieruchomości przy ul. (...) w P. Istotą sporu pozostawała kwestia ewentualnego uznania skarżących za strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Równocześnie przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera definicję legalną "obszaru oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W takim wypadku należy sięgnąć do szczegółowych przepisów prawnych regulujących kwestię warunków, jakim odpowiadać musi planowana inwestycja, w tym zarówno warunków techniczno – budowlanych, jak i kwestii ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Stąd wskazać należy, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, także jej usytuowania, będą się również konkretyzować odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, wytyczające pewną strefę wokół projektowanego obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy rozumieć zatem w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Komentatorzy ustawy Prawo budowlane wskazują, iż ust. 2 art. 28 ustawy Prawo budowlane w jej aktualnie obowiązującym brzmieniu został dodany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (DZ.U. Nr 80 poz. 718 ze zm.), której celem było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. W tym przypadku uproszczenie ma polegać na odstąpieniu od automatycznego uznawania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich (por. Zdzisław Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" wyd. ODDK Sp. z o.o. Gdańsk 2007 str. 81-82). Takie założenie ustawodawcy wskazuje, iż właściciel sąsiedniej nieruchomości może w szczególnych okolicznościach posiadać status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wydanego dla nieruchomości sąsiadującej z jego działką. Podkreślenia wymaga, iż zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r., to jest dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji, jak i po tej dacie bezspornie przyjmowano w orzecznictwie, że właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem przedmiotowej inwestycji są stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Nieruchomości te z zasady bowiem znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ustawowej definicji z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, gdyż sposób ich zagospodarowania jest uzależniony od powstałego na sąsiedniej działce obiektu budowlanego. Dlatego za stronę w postępowaniu o pozwolenie na budowę uznaje się właścicieli sąsiednich nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz warunkami wynikającymi z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia, czy z naruszeniem tych przepisów lub ustalonych warunków. Ustalenie kręgu stron jest przy tym czynnością wstępną i poprzedza ustalanie warunków, jakie spełniać musi obiekt budowlany. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że interes prawny do bycia stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę musi być oceniany indywidualnie i jednostkowo. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 09 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1288/05, jeżeli postępowanie z wniosku osób fizycznych prowadzono przy uwzględnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa dotyczącej strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to nie można badając przymiot strony w tak określonym postępowaniu odnosić go do interesu zbiorowego grupy mieszkańców zamieszkałych przy określonej ulicy, skoro musi to być zindywidualizowany interes prawny każdej ze nich. Dlatego po ustaleniu precyzyjnie osób wnoszących wniosek o wznowienie postępowania organ winien był przesądzić czy i w jakim zakresie nastąpiło naruszenie indywidualnego interesu prawnego każdego podmiotu wnoszącego o wznowienie postępowania. Ustalenia w tym zakresie powinny koncentrować się na tym czy sporna inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej podmiotów wnoszących o wznowienie, bowiem z uwagi na charakter uciążliwości nie można go ograniczać wyłącznie do obszaru występowania przekroczenia dopuszczalnego promieniowania elektromagnetycznego. W przedmiotowej sprawie podstawą utrzymania w mocy przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta P. umarzającej wznowione postępowanie było stanowisko, iż obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje jedynie nieruchomość, na której została ona usytuowana, tj. działkę nr (...), ark. (...) obręb (...). Podniesiono, iż kwestia oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na działki sąsiednie poprzez emisję pola elektromagnetycznego została rozstrzygnięta na etapie odrębnego postępowania w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko zakończonego decyzją z dnia (...) października 2006 r., w której określono, że do budowy i eksploatacji stacji zostanie wydzielony i wykorzystany teren o powierzchni 300 m2, natomiast obszar pola elektromagnetycznego przekraczającego wartości dopuszczalne występują jedynie na wysokości powyżej 29,1 metrów nad poziomem morza i maksymalnie w odległości 206,75 m. od anten. Wymienione wyżej stwierdzenia zawarte w decyzji z dnia (...) października 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji nie są zdaniem Sądu wystarczające do ustalenia, jaki będzie obszar oddziaływania projektowanej inwestycji i czy nieruchomości poszczególnych skarżących znajdują się poza tym obszarem. Sąd ponownie podkreśla, iż zasięgu oddziaływania tego typu inwestycji nie można zawężać tylko do obszaru, na którym występować będzie ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne – pod uwagę należy wziąć także promieniowanie mieszczące się w dopuszczalnych normach, jego zakres wynikać powinien z Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Tak więc to do treści wspomnianego Raportu winny przede wszystkim odnieść się organy obu instancji w przedmiotowej sprawie. Sąd podkreśla, że w przedstawionych aktach administracyjnych nie ma dołączonego Raportu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko, jak również nie ma zaktualizowanej mapy spornego terenu, z której wynikałoby usytuowanie nieruchomości poszczególnych skarżących względem terenu inwestycji i względem obszaru oddziaływania tejże inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – jak również decyzji organu I instancji – brak jakiegokolwiek odniesienia się do treści Raportu. Tym samym z analizy akt sprawy nie wynika, by po wznowieniu postępowania organy administracji odniosły swoje ustalenia do konkretnych osób domagających się wznowienia postępowania, oceniając indywidualnie wobec każdego z nich czy jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość nie spowoduje ograniczeń w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Tym samym Wojewoda dopuścił się naruszenia wyrażonych w art. 7 oraz 77 § 1 kpa zasad dotyczących zebrania i oceny materiału dowodowego w sprawie. W opinii Sądu prowadzone postępowanie nie wyjaśniło ponad wszelką wątpliwość, czy wszystkie nieruchomości należące do skarżących leżą poza obszarem oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlane. Niezależnie od powyższego naruszenia przepisów postępowania Sąd wskazuje, że organy prowadzące postępowanie nie ustaliły, czy wszyscy wnioskodawcy są aktualnymi właścicielami nieruchomości znajdujących się w otoczeniu przedmiotowej działki oraz czy byli oni ich właścicielami w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie ustalono właścicielami jakich nieruchomości są M. K. oraz M. G. i Z. K. Podkreślenia wymaga również, że w postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia (...) lutego 2008 r. nie wymieniono M. G. oraz Z. K., a R. S. mylnie wskazano jako R. S. Za nietrafny uznać należy natomiast prezentowany przez skarżących zarzut dotyczący wadliwego oparcia decyzji o pozwoleniu na budowę na decyzji ustalającej lokalizacje inwestycji celu publicznego. Zgodne z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję dla której, w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest uzyskanie decyzji lokalizacyjnej. Również zarzut sporządzenia Raportu oddziaływania na środowisko przez podmiot pozostający w zależności z inwestorem nie może zostać uznany za trafny, bowiem na organach prowadzących postępowanie spoczywa każdorazowo konieczności dokonania krytycznej oceny środków dowodowych przedstawionych przez stronę. Okoliczność powyższa mogłaby być bowiem przedmiotem kontroli postępowania jedynie w przypadku postępowania w przedmiocie wzruszenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanego przedsięwzięcia z dnia (...) października 2006 r. Reasumując powyższe rozważania podkreślić należy, że zaskarżona decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 kpa, a więc z naruszeniem przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwość ta skutkować musiała jej uchyleniem. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, położenie nieruchomości poszczególnych skarżących względem tegoż obszaru, następnie zaś rozważyć, czy wobec treści art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane skarżącym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 23 grudnia 2008 r. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ J. Szaniecka