II OSK 1283/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 6 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.B. i H.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1580/09 w sprawie ze skargi M.B. i H.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.B. i H.B. solidarnie kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 1283/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1580/09 po rozpoznaniu skargi M. B. i H. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty Powiatowego w Gryficach z dnia [...] kwietnia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-pensjonatowego i czterech budynków rekreacyjno-letniskowych wraz z instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, kortem tenisowym, drogami wewnętrznymi i miejscami postojowymi przy ul. K. w P. na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, iż w sprawie administracyjnej prowadzonej w trybie nieważnościowym uznano, że kwestionowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym w ocenie organu odwoławczego, w związku z § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz z "zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego według zmiany z 1998 roku". Przedmiotowy teren według planu miejscowego może być zabudowany do 20 % dla działki rekreacyjnej i 25 % dla działki mieszkalno-pensjonatowej przy wysokości zabudowy do 1,5 kondygnacji /do 8 m do kalenicy/ oraz z zachowaniem wielkości powierzchni biologicznie czynnej minimum 70 % powierzchni działki. Zatwierdzony projekt budowlany narusza postanowienie miejscowego planu co do dopuszczalności powierzchni zabudowy. Zastosowano przy tym definicję powierzchni zabudowy określoną w ( 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm./, według którego powierzchnia zabudowy to "pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur wyznaczony przez prostokątny rzut na płaszczyznę poziomą zewnętrznych płaszczyzn ścian zewnętrznych kondygnacji przyziemnej budynku, a w budynkach posadowionych na filarach, kondygnacji opartej na tych filarach." Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wniesioną przez inwestorkę, kwestionującą prawidłowość orzeczenia o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę, w pełni zaaprobował stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, uznając iż zaistniała przesłanka do takiego rozstrzygnięcia określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa wobec rażącego naruszenia wskazanych przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. B. zarzucając naruszenie prawa materialnego przyjętego w podstawach zaskarżonego orzeczenia, to jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię, ( 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 ar. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 1 ppsa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż plan miejscowy, na którym oparto rozstrzygnięcie nie jest aktualny, czego nie wzięto pod uwagę. Zastosowano też przepisy dotyczące ustalania powierzchni zabudowy nie z zakresu prawa budowlanego czy zagospodarowania przestrzennego, czego sprawa dotyczy, lecz ewidencji gruntów i budynków prowadzonej dla zupełnie innych celów to jest do ustalania obowiązków podatkowych, podczas gdy przepisy te nie powinny być zastosowane. Nie rozważono również ewentualności częściowego stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na budowę kilku obiektów doprowadzając do usunięcia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę w całości. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik inwestora podtrzymał zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej wnioski oraz stwierdził, że inwestycja, której sprawa dotyczy, została już zrealizowana i wydano decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w postępowaniu naprawczym prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego po wydaniu zaskarżonej decyzji, bowiem inwestorowi udało się dokupić sąsiadujący z jego nieruchomością fragment terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako zasadnicze zarzuty, stanowiące podstawy skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, wskazuje się naruszenie prawa materialnego, to jest art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 156 ( 1 pkt 2 kpa przez błędną wykładnię oraz ( 63 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez niewłaściwe zastosowanie. Jako uzupełniający te podstawy skargi kasacyjnej podnosi się w niej także zarzut naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 134 ( 1 i art. 145 ( 1 pkt 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zasadność zarzutów naruszenia prawa materialnego z następujących przyczyn: Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który mógł w sprawie niniejszej mieć na uwadze Sąd I instancji, wymaga od organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę sprawdzenia w szczególności zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli dla danego terenu taki plan został ustalony. W rozpoznawanej sprawie prowadzonej w postępowaniu nieważnościowym podnosi się, że obowiązujący w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określał jaka powierzchnia zabudowy jest wymagana dla danego rodzaju obiektów. W celu sprawdzenia, czy wymogi w tym zakresie zostały zachowane, konieczne jest więc zatem sprawdzenie powierzchni zabudowy przeznaczonej faktycznie pod określone we wniosku o pozwolenie na budowę, a następnie w tym pozwoleniu, obiekty. Pojęcie "powierzchnia zabudowy" niewątpliwie jest jednak nieostre /budzące poważne wątpliwości interpretacyjne/ i jak to przyjęto w niniejszej sprawie, wymaga zdefiniowania. Wobec jednak braku w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jak również w ustawie - Prawo budowlane definicji pojęcia "powierzchnia zabudowy", w rozpoznawanej sprawie posłużono się definicją ustaloną cytowanym rozporządzeniem wykonawczym do ustawy nie pozostającej w kręgu regulacji procesu inwestycji budowlanych, lecz normującej problematykę ewidencji gruntów, czyli w istocie, jak to zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, zawartą w regulacji prawnej zupełnie z innej dziedziny, nie należącej do prawa z zakresu inwestycji budowlanych /Prawa budowlanego, prawa zagospodarowania przestrzennego/. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednak wprost przenosić regulacji prawnych wprowadzonych dla jednych potrzeb, jak w tym przypadku celów ewidencyjnych wiążących się ze sferą podatków, do załatwiania innych celów /potrzeb/, jak w niniejszej sprawie z zakresu realizacji procesu inwestycyjnego. Nie można takiego sposobu stosowania prawa traktować jako wykorzystanie wykładni prawa /np. wykładni systemowej/, nie możemy bowiem poszukiwać odpowiedzi na pytanie, jaką przyjąć przykładowo definicję jakiegoś pojęcia, w całym bogatym systemie prawa, na który składają się normy z bardzo różnego zakresu przedmiotowego. Z tej przyczyny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia zaskarżonym wyrokiem Sądu I instancji ww. rozporządzenia wykonawczego wobec zastosowania go do kwestii definicji powierzchni zabudowy w sprawie załatwianej na podstawie zupełnie innej regulacji ustawowej, do której mają bowiem zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane i ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W praktyce występują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zawierające definicję powierzchni zabudowy, w związku z wprowadzonymi w planie miejscowym ograniczeniami, jednakże w niniejszej sprawie nie powołano się na to, aby plan miejscowy takową definicję zawierał. Odrębną kwestią jest, czy w ogóle miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać taką definicję, skoro pojęcie "powierzchnia zabudowy" jako mające charakter ogólny, a nie zindywidualizowany dla terenów poszczególnych gmin, powinno być zdefiniowane w akcie prawnym rangi ustawowej, regulującym materię dotyczącą prawa inwestycji budowlanych. Orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę właściwy organ uznając, że decyzja taka pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego /konkretną normą prawa administracyjnego materialnego/ zawartą w planie miejscowym, powinien jako podstawę prawną wskazać przepis tego planu w związku z wystąpieniem przesłanki nieważnościowej określonej w kodeksie postępowania administracyjnego, to jest art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Powołanie natomiast jako podstawy prawnej stwierdzenia nieważności decyzji rażące naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego jest błędne, bowiem istotą rozstrzygnięcia nie może być "brak sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" co jest unormowane art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie chodzi bowiem o czynność "sprawdzenia" zgodności z planem miejscowym jako czynności organu budowlanego, do której jest on Prawem budowlanym zobowiązany, lecz w istocie o naruszenie konkretnego przepisu planu miejscowego i to nie takie, które może być ocenione jako naruszenie zwykłe, lecz wyłącznie mające charakter kwalifikowany, rażący. Skoro zatem do ustalenia powierzchni zabudowy w sprawie administracyjnej posłużono się niewłaściwym unormowaniem, bowiem nie należącym do zakresu prawa inwestycji budowlanych, to tym bardziej brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nawet gdyby zastosowano jako podstawę prawną nie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, lecz konkretny przepis planu miejscowego, określający wymogi w zakresie przeznaczonej pod zabudowę powierzchni. Rację ma również wnoszący skargę kasacyjną, iż w przypadku, gdyby prawidłowo /z zastosowaniem odpowiedniej regulacji prawnej/ ustalono powierzchnię zabudowy, to w sytuacji, gdy kwestionowana decyzja dotyczy budowy kilku obiektów budowlanych /w tym pięciu budynków/, mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych /art. 16 kpa/, konstytucyjne prawo do korzystania z nieruchomości przez jej właściciela oraz prawo do zabudowy, należałoby rozważyć możliwość częściowego tylko stwierdzenia nieważności decyzji, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono eliminując z obrotu prawnego w postępowaniu nieważnościowym kwestionowaną decyzję w całości, co skutkuje brakiem możliwości realizacji inwestycji chociażby w części. W warunkach niniejszej sprawy jednakże podnoszona w skardze kasacyjną ta właśnie okoliczność ma w istocie charakter drugorzędny, skoro wystarczające jest uznanie zasadności zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i cytowanego rozporządzenia zawierającego definicję powierzchni zabudowy. Także zarzuty naruszenia prawa procesowego, jakkolwiek słuszne, wobec oddalenia skargi w sytuacji nie rozważenia przez Sąd I instancji w postępowaniu wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia aspektów, mają w istocie charakter uzupełniający, dodatkowy. Wszystko to umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie o uchyleniu zaskarżonego wyroku jak też uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa. Kwestia opłat poniesionych przez stronę ponad kwotę obowiązującą, podlega załatwieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.