II SA/Kr 1284/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Mirosław Bator / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi A.S. i A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 25 czerwca 2009 r. nr [....] w przedmiocie nakazu zebrania ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących A.S. i A.S. kwotę 300 / trzysta / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Burmistrz B. działając na podstawie art. 29 ust 1i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 i art. 104 K.p.a. nakazał M.G. zebranie ziemi z pasa działki nr 1 szerokości 2 m wzdłuż wschodniej granicy, oraz 3 m wzdłuż południowej granicy, tak aby ta część posesji była niższa niż poziom przylegającej sąsiedniej działki nr 2 o minimum 20 cm., oraz D.P. i M.P. usunięcie zebranie ziemi z pasa działki nr 3 , szerokości 2 m wzdłuż wschodniej granicy tak aby ta część posesji była niższa niż poziom przylegającej sąsiedniej działki nr 2 o minimum 20 cm. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż postępowanie wszczęte zostało na wniosek A.S. w sprawie zmiany stanu wody dokonanej na skutek nawiezienia ziemią działek nr 1 i nr 3 . W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że działki zostały nawiezione znaczną ilością ziemi tak, że mają one wyraźnie wyższy poziom od przylegających posesji w szczególności od wschodu - działki nr. 2 stanowiącej własność A.S. . Opinia hydrologiczna potwierdziła szkodliwy wpływ nawiezienia ziemi na stan wód, na gruncie sąsiednim. Decyzją z [...].09.2008r. Burmistrz B. nakazał obniżenie pasa gruntu. Decyzja ta na skutek złożonego odwołania, oraz ze względu na uchybienia formalne, została uchylona w postępowaniu odwoławczym i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. W czasie rozprawy administracyjnej w 2007r. ustalono, że, na działkach 3 i 1 istniał staw, w którym gromadziły się wody spływające z wyżej położonych terenów. Dodatkowo, cały teren położony po północnej stronie ul.[...], ma lekkie nachylenie w kierunku na zachód, zatem istnieje możliwość, że do stawu (niecki) dostawały się również wody z działki nr. 2 . W marcu 2009 w wyniku wiosennych roztopów, działka 2 po raz kolejny uległa podtopieniu. Dalej organ administracji, przytaczając powołane wyżej przepisy art. 29 ust 1i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, wskazuje iż ze względu na fakt, iż nawiezienie ziemią działek 3 i 1 właściciele dokonali planując w przeszłości ich zabudowę, nie jest uzasadnione przywrócenie terenu do stanu poprzedniego tj. odtworzenie stawu (niecki). Dokonane przez M.G. oraz D.P. i M.P. zmiany nie mogą jednak powodować szkód na terenach już zabudowanych, dlatego orzeczono jak w sentencji. Odwołanie złożyli od decyzji złożyli A. i A.S. podnosząc, że wykonanie nakazu Burmistrza nie rozwiąże sytuacji - obniżenie poziomu gruntu stworzy nieckę do której będzie spływała z działek 3 i 1 a która będzie przechodziła na ich działkę. Jedynym rozwiązaniem jest zebranie ziemi na całych powierzchniach. Decyzją z dnia [...].06.2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż ustalono stan faktyczny zgodnie z którym pierwotnie działki nr 3 , 1 nie miały wyższego poziomu od działki nr 2 . W protokole z wizji lokalnej z dnia 27 sierpnia 2008 r. strony oraz świadkowie przyznali, iż w przeszłości na działce nr 1 istniał staw, który był odbieralnikiem wód z działki nr 2 . Staw ten, według zgodnych oświadczeń stron, został zasypany około 2006 r. Właściciele w/w nieruchomości dokonali nawiezienia ziemi przez co obecnie poziom tych działek jest wyższy od działki nr 2 . Istotne dla rozpatrzenia niniejszej sprawy ma opinia biegłego, w której jednoznacznie wskazano, iż podwyższenie poziomu działek nr 3 , 1 przy granicy z działką nr 2 spowodowało wystąpienie szkód na działce nr 2 . Powyższe ustalenia każą uznać, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do zmiany stosunków wodnych na działkach nr 3, 1 , która to zmiana w sposób niekorzystny wpłynęła na działkę na 2 . W sprawie występują obie przesłanki z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, co daje podstawę do wydania decyzji administracyjnej w oparciu o art. 29 ust. 3 w/w ustawy. Organ administracji drugiej instancji wskazuje jednocześnie, iż nie tylko działania właścicieli działek nr 3 , 1 spowodowały szkody na działce nr 2 , gdyż samo usytuowanie tej działki nr 2 jest niekorzystne (teren bezodpływowy). Brak zatem podstaw do nakazania właścicielom działek nr 3 , 1 wykonania żądanych urządzeń, gdyż nie mogą oni odpowiadać za to, że działka nr 2 jest usytuowana w niekorzystnym bezodpływowym terenie. Na decyzję tą skargę złożyli A. i A.S. podnosząc w uzasadnieniu, iż powołany w sprawie biegły złożył obszerną opinię w której wskazał, iż nawiezienie ziemią działek spowodowało likwidację niecki, w której gromadził się nadmiar wody. Doprowadziło do spływu wody w kierunku działki nr 2 - co jest oczywistą zmianą stosunków wodnych. Właściciele dziatek nr 3 i 1 , w sposób widoczny naruszyli art. 29 ustawy Prawo wodne, zatem Burmistrz powinien nałożyć obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, ewentualnie wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających przedostawanie się wód opadowych na działkę nr 2 . Zdaniem skarżących Burmistrz i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zlekceważyli wskazówki biegłego. Ponadto wskazali oni, iż Burmistrz nakazał zdjęcie warstwy gruntu, która nie odpowiada wysokości nawiezienia. Nie nakazał też przywrócenia stawu. Całkowicie dowolnie przyjął on wysokość i szerokość warstwy ziemi, która ma być zdjęta z nawierzchni działek. O tym, że są to środki niewystarczające przekonać się można m.in. na podstawie opinii biegłego. Jeśli przyjąć, że decyzja Burmistrza nakazuje przewrócenie stanu poprzedniego to jest sprzeczna z materiałem dowodowym, bo jak wynika z oświadczeń stron - działki nr. 3 i 1 zostały podniesione o około 0,5 metra, (co potwierdza opinia biegłego). Jeśli zatem organ administracji nakazuje wykonanie zabezpieczeń uniemożliwiających przedostawanie się wód opadowych na działkę nr. 2 , to rozstrzygnięcie takie nie poddaje się weryfikacji, gdy z materiał dowodowy nie jest kompletny. Brak jest bowiem dokumentacji pozwalającej stwierdzić, czy są to środki wystarczające. Biegły zwracał uwagę na konieczność wykonania dodatkowej dokumentacji, na okoliczność zabezpieczeń uniemożliwiających spływ wody na działkę 2 . Skarżący podnoszą także, iż likwidacja stawu nastąpiła bez pozwolenia wodno prawnego. Zmiany te miały charakter istotny, a ich skutkiem jest podtapianie działki nr. 2 . Dlatego na podstawie art. 29 ust 2 ustawy Prawo wodne, organ administracji obligowany jest do podjęcia działań i ingerencji w prawo własności naruszyciela, a wybór jaki daje ten przepis to przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie skutecznych zabezpieczeń. W dopowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. , wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy prawo wodne Dz. U. z 2005 r. Nr 239 poz. 2019 - właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust 1). 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust 2). 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (ust 3). Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. wydanym w sprawie II OSK 613/07 uznał, iż stwierdzenie iż doszło do zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływających na sąsiednie grunty umożliwia podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom. Każde z tych rozstrzygnięć musi mieć swoje uzasadnienie. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ustawy z dnia 28 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) przed podjęciem rozstrzygnięcia nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego (oceny rzeczoznawcy), co może okazać się niezbędne do wyboru właściwego środka likwidującego szkodliwe dla gruntów sąsiednich działania właściciela gruntu (właścicieli gruntów). LEX nr 469720. Pogląd wyrażony w wyżej przytoczonym orzeczeniu sad rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Niedopuszczalna ingerencja w stosunki wodne, która skutkuje powstaniem szkód na działkach sąsiednich jest przesłanką do zastosowania przez organ administracji jednej z dwóch określonych przepisem art 29 ust 3 sankcji. Pierwsza z nich" to przywrócenie stanu poprzedniego. Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, samo pojęcie przywrócenia stanu poprzedniego można rozumieć dwojako: bądź literalnie - jako wykonanie prac, które w konsekwencji doprowadzą do odtworzenia stanu, jaki byt w czasie przed dokonaniem naruszenia, bądź szeroko - jako wykonanie prac, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu jaki istniał na danej nieruchomości z okresu przed dokonaniem naruszenia, lecz wystarczających by przywrócić naruszone stosunki wodne i nie dopuścić do tego aby w przyszłości dochodziło do powstawania szkód na gruntach sąsiednich. O ile jednak pierwsza z wyżej wskazanych możliwości jest dość prosta z uwagi na sposób rozstrzygnięcia (organ administracji, który stwierdza naruszenie stosunków wodnych nie musi przeprowadzać szczegółowego postępowania wyjaśniającego w zakresie rodzaju prac do wykonania których obliguje stronę która dopuściła się naruszenia stosunków wodnych), to druga możliwość wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (na ogół będzie to opinia biegłego rzeczoznawcy) celem ustalenia - wykonanie jakich prac jest wystarczające do przywrócenia naruszonych stosunków wodnych. Decyzja taka wymaga nie tylko ustaleń organu w tym zakresie, ale także jasnego i czytelnego uzasadnienia, dlaczego organ przyjmuje, iż wykonanie prac, które nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu z czasu przed naruszeniem stosunków wodnych jest wystarczające, by te stosunku przywrócić i nie dopuścić do dalszej niekorzystnej ingerencji na działki sąsiednie. Podobnie, w ocenie sądu, złożonego postępowania dowodowego wymaga nałożenie przez organ obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. drugiej sankcji o której mowa w art. 29 ust 3. Decyzja w tym zakresie musi jasno uzasadniać, jakie urządzenia techniczne podmiot naruszający stosunki wodne powinien wykonać i dlaczego organ przyjmuje, że obowiązek jaki nakłada, jest wystarczający dla przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych. W niniejszym postępowaniu organy administracji nałożyły na właścicieli działek 3 i 1 obowiązek wykonania prac ziemnych - zebranie ziemi z pasa z działki 3 i 1 o szerokości 2 do 3 metrów wzdłuż granicy z działką nr 2 . Zauważyć przede wszystkim, iż rozstrzygnięcie takie nie dotyczy ani przewrócenia stanu poprzedniego w rozumieniu ścisłym, gdyż naruszenie stosunków wodnych na tych działkach polegało na nawiezieniu ziemi na całej powierzchni, co doprowadziło do zasypania naturalnej niecki odprowadzającej nadmiar wody z tych działek, ani też nie jest nakazem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Organy powołując się, zatem na przepis art. 29 ustawy prawo wodne przy tego typu rozstrzygnięciu zasadnie narażają się na zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie. Rozstrzygniecie to nie przystaje bowiem do żadnej z dyspozycji o jakich mowa w tym przepisie. Przywrócenie stanu poprzedniego polegać musiało by bowiem nie na zebraniu nie pasa ziemi o szerokości 2-3 metry, ale zebraniu ziemi z całej powierzchni działek 3 i 1 i odtworzeniu niecki na wodę opadową. W sposób oczywisty decyzja ta nie nakazywała też wykonania jakichkolwiek urządzeń zapobiegających szkodom. Jak mowa o tym wyżej, sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę prezentuje pogląd, iż dopuszczalna jest szeroka interpretacja przepisu art. 29 ust 3 ustawy prawo wodne, kiedy to przywrócenie stanu poprzedniego rozumie się jako wykonanie prac ziemnych, które wprawdzie nie mają na celu dokładnego odwzorowania stanu jaki istniał na danej nieruchomości w okresie przed dokonaniem naruszenia stosunków wodnych, lecz wystarczających by te naruszone stosunki wodne przywrócić i nie dopuścić do powstawania szkód na gruntach sąsiednich w przyszłości. Zdaniem sądu jednak, zastosowanie takiej możliwości wymaga, po pierwsze ustaleń organu w zakresie - wykonanie jakich prac jest wystarczające do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych, a po drugie logicznego uzasadnienia zajętego przez siebie stanowiska. Warunków tych nie spełniają decyzję organów obydwóch instancji. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnia w żaden sposób, dlaczego przyjmuje, że zebranie ziemi z pasa z działki 3 i 1 o szerokości 2 do 3 metrów wzdłuż granicy z działką nr 2 jest czynnością wystraszającą do przywrócenia stosunków wodnych na tych działkach oraz na działce nr 2 . W szczególności wniosków takich nie można wyprowadzić z opinii rzeczoznawcy K.K. Rzeczoznawca ten nie tylko nie wypowiada się na temat prac, jakie należy wykonać, by przewrócić naruszone stosunki wodne, ale wręcz wskazuje na konieczność sporządzenia opracowania pozwalającego rozwiązać problem spływających wód wraz ze sposobem ich odprowadzania. Nie można zatem w żaden logiczny sposób uzasadnić rozwiązania wskazanego przez organ pierwszej instancji i zaaprobowany przez organ odwoławczy. Rozwiązanie to dopuszczalne byłoby wtedy, gdyby z postępowania dowodowego przeprowadzonego przez te organy wynikało, iż prace ziemne w tym zakresie, wprawdzie nie odzwierciedlają stanu z przed dokonania naruszenia, ale są wystarczające do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych. Doszło w tym zakresie do naruszenia przepisów postępowania - a to art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. Na koniec wskazać należy, iż błędne jest stanowisko organu drugiej instancji zawarte w końcowym fragmencie uzasadnienia, iż brak jest podstaw do nakazania właścicielom działek nr 3 i 1 wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, gdyż nie ich winą jest fakt, że działka 2 położona jest w niekorzystnym bezodpływowym terenie. Wskazać tu należy, iż postępowanie dotyczy naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr 3 i 1 a nie wzajemnych relacji w stosunkach wodnych pomiędzy nimi a właścicielkami działki nr 2 . To właściciele działek nr 3 i 1 muszą być podmiotami, na które organ nakłada obowiązek - w zakresie jaki odpowiada dokonanym przez nich naruszeniom. W sposób oczywisty przywrócenie stanu poprzedniego, bądź obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom ma na celu nie polepszenie warunków wodnych na działce 2 , ale przywrócenia tych warunków, jakie istniały przez naruszeniem dokonanym przez właścicieli działek nr 3 i 1 i w tym aspekcie zakres nałożonych na nich obowiązków nie może być w żaden sposób miarkowany. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rzeczy na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. A oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 ustawy Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.