II GSK 878/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Kuba del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1295/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od J. W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 marca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1295/09 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia, z następującym uzasadnieniem. W dniu [...] października 2008 r. w miejscowości K. na drodze krajowej nr [...]przeprowadzono kontrolę pojazdu S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz z naczepą marki L. o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował J. W. – dalej: skarżący. Podczas kontroli kierowca okazał wypis z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy o numerze [...]. W trakcie kontroli ustalono, iż skarżący przewoził odpady rybne z [...] lecz nie okazał wymaganego zezwolenia na transport takich odpadów. Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2009 r. nałożył na J. W. karę pieniężną w wysokości 6.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. W. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym) oraz lp. 7.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach), załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1206) - decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie wykonywania przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. W toku postępowania wyjaśniającego okazana została kserokopia decyzji Starosty K. z [...] lipca 2008 r. dotycząca wydania Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "K." zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i przewozu odpadów wymienionych w tej decyzji. Okazany dokument pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie kary pieniężnej, gdyż spółka "K." nie jest stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu, zezwolenie to decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego. Zezwolenie jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczania między adresatem decyzji a osobą trzecią. W związku z powyższym zezwolenie na transport odpadów reguluje prawa i obowiązki jedynie adresata przedmiotowej decyzji. Skarżący złożył skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz naruszenie prawa materialnego – art. 28 i 36 ust. 5 i 7a ustawy o odpadach oraz art. 2 ust. 1 ustawy z 19 listopada 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) o działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną przez J. W., przytoczył treść art. 28 ust. 1 i 7, art. 36 ust. 1, 2, 3, 5 i ust. 7a cyt. ustawy o odpadach i stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, iż skarżący naruszył przepisy prawa w zakresie wykonywania przewozu drogowego odpadów innych niż niebezpieczne bez wymaganego zezwolenia. Powyższe stwierdzenie jest udokumentowane w protokole kontroli, w którym skarżący stwierdził m.in., że "(...) nie okazałem zezwolenia na transport odpadów", "(...) uważam, że taki dokument nie jest mi potrzebny". Nadto skarżący okazał świadectwo naruszenia przepisów ustawy o odpadach w swoim odwołaniu z [...] stycznia 2009 r., w którym stwierdził, iż "transport wykonywany był należącą do firmy K. Sp. z o.o. naczepą L. (...)" oraz "(...) wykonywałem jednorazową usługę transportu (...)". W ocenie Sądu zezwolenie jest uprawnieniem osobistym, które nie może być przedmiotem obrotu prawnego, czy też użyczenia między adresatem decyzji a osobą trzecią. Zezwolenie na transport odpadów reguluje prawa i wiąże jedynie adresata przedmiotowej decyzji, zaś uzyskanie takiego zezwolenia przez jedną ze stron, np. umowy użyczenia przyczepy, nie zwalnia z tego obowiązku drugiej strony. Zezwolenie takie można otrzymać jedynie w sposób pierwotny, tj. na drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ. Nie można zatem przyjąć, iż skarżący jest uprawniony do wykonywania przewozu odpadów wykorzystując zezwolenie K. Sp. z o.o. Ponadto, co zostało zauważone przez organ II instancji w trakcie postępowania, strona skarżąca nie wykonywała przejazdu z naczepą tylko zespołem pojazdów składającego się z pojazdu silnikowego złączonego z naczepą, co daje powód do stwierdzenia, iż naczepa nie jest przystosowana do samodzielnej jazdy. Sąd wskazał, że organ II instancji był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 3, art. 92 ust. 4 u.t.d. oraz zgodnie z lp. 7.2 załącznika do tej ustawy, a wynika to z faktu, iż przedsiębiorca nie posiadał i nie okazał w dniu kontroli stosownego zezwolenia. Zdaniem WSA w Warszawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego właściwie ocenił materiał dowodowy i w sposób przekonujący oraz rzetelny uzasadnił swoje stanowisko. Organ II instancji dochował należytej staranności, wymaganej w przy wykonywaniu swoich obowiązków i prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, nakładając stosowną sankcję w postaci kary pieniężnej. J. W. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i uwzględnienia skargi a w przypadku uznania przez Sąd, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie; b) art. 92 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 92 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; c) p. 7.2. załącznika do wyżej wymienionej ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że przewóz odpadów nie miał charakteru prowadzenia działalności w zakresie transportu odpadów, gdyż do prowadzenia takiej działalności skarżący winien mieć – stosowne do art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach – zezwolenie, którego nie posiadał. Skarżący nie prowadził działalności w zakresie transportu odpadów, a jedynie wynajął "K." Sp. z o.o. swój ciągnik siodłowy i to w dyspozycji tej spółki odpady pozostawały przez cały czas ich transportu. Działanie takie – niemające charakteru regularnego przewozu odpadów we własnym imieniu i na własną rzecz nie może być uznane za wykonywanie działalności w zakresie transportu odpadów. Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 4 ustawy o odpadach, wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów powinien zawierać m.in. wskazanie sposobu i środków transportu odpadów oraz przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania lub transportu odpadów. Powołany przepis nie wprowadza zatem wymogu, aby wnioskujący o wydanie zezwolenia wykonywał przewozy jedynie własnymi środkami transportu. Ustawodawca dopuszcza zatem wykonywanie transportu odpadów innych niż niebezpieczne za pomocą pojazdów nienależących do posiadającego zezwolenie. Z uwagi na awarię ciągnika siodłowego posiadacza odpadu ("K." Sp. z o.o.), spółka ta wynajęła ciągnik siodłowy skarżącego w celu wykonania transportu naczepy zawierającej odpady pozostające w dyspozycji tej spółki. Odpady nie zostały zatem przekazane skarżącemu, stad nie może on być uznany za podmiot, który dokonywał transportu odpadów. Kasator wskazał, że powołuje się na zezwolenie wydane na rzecz spółki "K." Sp. z o.o. nie dlatego, że twierdzi, jakoby takie zezwolenie od tej spółki nabył, lecz dlatego, iż wykonywał transport w imieniu i na rzecz tej spółki, zgodnie z posiadanym przez tę spółkę zezwoleniem. Jak wynika bowiem z powołanego przez skarżącego w toku postępowania pisma Dyrektora Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z [...] lipca 2006 roku, nr [...], posiadacz odpadu, posiadający wymagane zezwolenie na transport odpadu, może do tego celu wynająć odpowiednie środki transportu, a transport taki może wówczas odbywać się w oparciu o zezwolenie uzyskane przez tego posiadacza. W związku z tym niedopuszczalne i sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa prawa jest, aby obywatel stosujący się do wyjaśnień uzyskiwanych od organów administracji publicznej był karany za zachowanie, które – według oficjalnego stanowiska kompetentnych organów – jest zgodne z prawem. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że z uwagi na brak obowiązku uzyskania przez skarżącego stosownego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów, bezpodstawne było nałożenie kary pieniężnej Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt. 3 ustawy o transporcie drogowym, karę pieniężną nakłada się m.in. na podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów o odpadach. W niniejszej sprawie skarżący nie naruszył obowiązków bądź warunków przewidzianych w przepisach o odpadach, zaś brak po stronie skarżącego zezwolenia, przewidzianego przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach, wynikał z braku obowiązku posiadania takiego zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i zarzuca błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. o odpadach (Dz. U. Nr 39, poz. 251 ze zm.), a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 (w zw. z p. 7.2. załącznika) ustawy o transporcie drogowym regulującego odpowiedzialność za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem obowiązków wynikających z przepisów ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe oznacza, że kontrola kasacyjna wyroku Sądu I instancji przeprowadzana jest wyłącznie w granicach zakreślonych przez stronę w podstawach i zarzutach zawartych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając w pierwszym rzędzie zasadność zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach należy przypomnieć, iż przepis ten stanowi, że prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów oraz prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1, art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i 4. Jest okolicznością bezsporną, że J. W. nie posiadał zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów w przeciwieństwie do "K." Spółki z o.o., z którą zawarł umowę na wykonanie jednorazowej usługi transportu odpadów przy użyciu naczepy spółki. Dla wykonania tej usługi skarżący nie mógł – i nie posługiwał się zezwoleniem wydanym na rzecz Spółki "K.". Nie mógł również wykonywać usługi transportu odpadów wobec braku zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 pkt 1 ustawy o odpadach, którego wykładnia dokonana przez Sąd nie nasuwa żadnych zastrzeżeń, a potwierdzeniem jej zasadności może być art. 25 ust. 4, który stanowi, że zlecający usługę transportu odpadów jest obowiązany wskazać prowadzącemu działalność w zakresie transportu odpadów miejsce odbioru odpadów oraz posiadacza odpadów, do którego należy dostarczyć te odpady. Z powyższego wynika, że wykonanie usług transportu odpadów można zlecić wyłącznie podmiotowi posiadającemu zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie transportu odpadów (art. 28 ust. 1 ustawy o odpadach). Naturalną konsekwencją braku zezwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, jest zastosowanie wymienionych w skardze przepisów ustawy o transporcie drogowym, albowiem podlega karze pieniężnej kto wykonuje przewóz drogowy naruszając obowiązki wynikające z przepisów ustawy o odpadach (art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w zw. z p.7.2. załącznika do ustawy). Mając powyższe na uwadze, należało oddalić skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Z uwagi na charakter sprawy odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (art. 207 par. 2 p.p.s.a.).