II SA/Kr 1264/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / WSA Mirosław Bator Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2009 r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Wojewody [....] z dnia 28 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy zmiany brzmienia sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz skarżącego S.S. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu 3 marca 2009 r. wpłynął do Starostwa Powiatowego wniosek S. S. z dnia 28 lutego 2009 r. skierowany do Starosty o zmianę brzmienia sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] z: "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia dla Pana S. S. zam. R. prowadzącego Firmę Handlową "[...]" na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do [...] tony/dobę oraz metali kolorowych w ilości do [...]kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działkach nr: "1" oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzenia wód opadowych na działkach nr: "1", "2", "3", "4" położonych w miejscowości T." na "zatwierdzam projekt budowlany i udzielam pozwolenia dla Pana S. S. zam. R. prowadzącego Firmę Handlową "[...]" na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu na działkach nr: "1" oraz przyłączy: energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego oraz urządzeń służących do odprowadzenia wód opadowych na działkach nr: "2", "1", "3", "4" położonych w miejscowości T.". Wnioskodawca uzasadnił swój wniosek "brakiem podstawy prawnej brzmienia pierwotnego" i wyjaśnił, że sentencja decyzji jest niespójna wręcz sprzeczna z decyzją Starosty wydaną przez Wydział Ochrony Środowiska znak [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] działając na podstawie art. 104 w związku z art. 155 i 163 k.p.a. w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) po rozpatrzeniu powyższego wniosku S. S. odmówił zmiany brzmienia sentencji decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do [...] ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do [...] kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr: "1" położonej w miejscowości T. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że uchylenie lub zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje dwie możliwości zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych. Art. 155 mówi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z kolei art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym jest art. 36a Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Analizując przepisy Prawa budowlanego organ stwierdził, że skutkiem decyzji o pozwoleniu na budowę jest prawo rozpoczęcia i prowadzenia budowy lub robót budowlanych. Treść pozwolenia stanowi bazę w stosunku do finalnej części procesu inwestycyjnego, jakim jest użytkowanie obiektu budowlanego. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić tylko w trakcie prowadzenia robót budowlanych, do chwili wydania pozwolenia na użytkowania. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie pozwolenie na budowę zostaje "skonsumowane". W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] udzielił S. S. pozwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do [...] ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do [...] kg/dobę bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr: "1" położonej w miejscowości T., co oznacza, że nie jest możliwa w przedmiotowej sprawie zmiana pozwolenia na budowę. W odwołaniu z dnia 27 kwietnia 2009 r. od powyższej decyzji S. S. reprezentowany przez radcę prawnego P. K. podniósł, że w sprawie nie ma zastosowania art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a podstawą rozstrzygnięcia powinien być art. 155 k.p.a., gdyż tylko ten przepis może mieć zastosowanie po zakończeniu inwestycji i oddaniu jej do użytkowania, jak to miało miejsce w przypadku inwestycji skarżącego. Ponadto wskazano, że również art. 163 k.p.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż można po niego sięgać wyłącznie wtedy, gdy nie można dokonać zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 154 i art. 155 k.p.a. W ocenie odwołującego się przesłanki do zatasowania art. 155 k.p.a. w niniejszej sprawie zostały spełnione. Wojewoda [...] decyzją z dnia 28 maja 2009 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania S. S. od powyższej decyzji Starosty W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że z akt sprawy wynika, że budowa objęta decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2005 r. o pozwoleniu na budowę została zakończona, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] udzielił S. S. pozwolenia na użytkowanie punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego w ilości do [...] ton/dobę oraz metali kolorowych w ilości do [...] kg/dobę, bez możliwości składowania odpadów niebezpiecznych na działce nr "1" w miejscowości T.. Prowadzona działalność punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego wywołała liczne skargi i protesty, związane głównie z uciążliwością tego obiektu dla otoczenia. Powyższe okoliczności oznaczają w ocenie organu odwoławczego, że wniosek strony z dnia 28 lutego 2009 r. w przedmiocie zmiany brzmienia sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r. dotyczy w istocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wskazano, że godnie z art. 71 ust 1 pkt 2 i ust 2 Prawa budowlanego, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie organu w badanej sprawie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie, a strona może dokonać stosownego zgłoszenia do Starosty, jako właściwego organu w sprawie, zgodnie z art. 71 Prawa budowlanego, w którym ściśle określona jest obowiązująca procedura postępowania. Wobec powołanych uregulowań prawnych i stanu faktycznego sprawy, brak było w ocenie organu podstaw formalnoprawnych do wydawania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego słuszne jest rozstrzygnięcie w decyzji pierwszoinstancyjnej o odmowie zmiany brzmienia sentencji decyzji. Organ odwoławczy wskazał także, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 36a Prawa budowlanego oraz art. 155 i 163 k.p.a. z uwagi na przepis szczególny art. 71 Prawa budowlanego. Nie stwierdzono też, aby dla rozstrzygnięcia sprawy z wniosku strony wymagane było zebranie dodatkowych dowodów, dlatego nie jest słuszny zarzut naruszenia przepisów art. 7, 77 i 107 k.p.a. przez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie przed wydaniem decyzji zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym jest bezpodstawny, albowiem z akt nie wynika, aby organ uniemożliwił stronie zapoznanie się z aktami, a w szczególności brak jest dowodów aby strona wystąpiła o przeglądnięcie akt i uzyskała odmowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia 28 maja 2009 r., znak: [...] złożył S. S. wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania. Wskazał, że podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu została wydana wbrew treści jego wniosku, który nie określał limitu zbieranego złomu stalowego i metali kolorowych. Ponadto nie zbadano rzetelnie kwestii wynikających z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a wniosek skarżącego z dnia 28 lutego 2009 r. nie dotyczył w istocie zmiany sposobu użytkowania. Skarżący podniósł również, że nie jest prawdziwe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż prowadzona działalność punktu skupu i sprzedaży złomu stalowego wywołała liczne skargi i protesty, związane głównie z uciążliwością tego obiektu dla otoczenia. Jedynymi osobami protestującymi są D. i S. P., którzy zmierzają do zlikwidowania działalności skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Nie ulega wątpliwości, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 28 lutego 2009 r. o zmianę brzmienia sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., nr [...]. Oznacza to, że wnioskodawca domagał się zmiany ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy nie wynika, aby organ pierwszej instancji zwracał się do wnioskodawcy o sprecyzowanie powyższego wniosku, bezsporne jest natomiast, że wola wnioskodawcy została precyzyjnie określona w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji sporządzonym przez fachowego pełnomocnika. Z pisma tego wynika, że wnioskodawca domaga się zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a zwłaszcza nie wnosi o prowadzenie postępowania w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ani w trybie art. 163 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymał stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wskazując, że jego wniosek z dnia 28 lutego 2009 r. nie dotyczył w istocie zmiany sposobu użytkowania. Z uzasadnień decyzji organów pierwszej instancji wynika, że organy te nie przeprowadziły postępowania w kierunku wskazanym we wniosku skarżącego z dnia 28 lutego 2009 r., tj. o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] na podstawie art. 155 k.p.a. Mimo że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącego, w toku postępowania badano przesłanki, których wniosek nie dotyczył, tj. najpierw przesłanki określone w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który dotyczy zmiany pozwolenia na budowę w celu istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, czego wnioskodawca nie sygnalizował, a następnie – w drugiej instancji - przesłanki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego, który dotyczy zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o co również skarżący nie wnosił. Kwalifikacje wniosku skarżącego jako wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie art. 36a i art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawa budowlanego nie znajdowały podstaw w treści tego wniosku, a zatem miały charakter całkowicie dowolny a przez to niedopuszczalny. Organy obydwu instancji w kontekście treści złożonego wniosku zobowiązane były do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 155 k.p.a. Nie dokonując wykładni tego przepisu w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy naruszyły zarówno prawo materialne (norma z art. 155 k.p.a. mimo, że zawarta w ustawie procesowej ma charakter normy materialnoprawnej, gdyż stanowi podstawę do kształtowania materialnych praw i obowiązków adresata decyzji administracyjnej), jak i przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, gdyż brak jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w kierunku zmierzającym do zweryfikowania zasadności wniosku o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek z art. 155 k.p.a. w sposób bezpośredni zdeterminował treść decyzji obydwu instancji. W związku z tym decyzje organów obydwu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270). Uchylenie rozstrzygnięć obydwu instancji nastąpiło w związku z art. art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Wyeliminowanie obydwu decyzji jest konieczne dla podjęcia prawidłowego – odpowiadającego zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w niniejszej sprawie, tj. rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Starosty z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).