II OSK 1097/12

Dnia 6 września 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. NSA Zdzisław Kostka /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 772/09 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem z 9 lutego 2010 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Rz 772/09, rozpoznając skargę A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z [...] lipca 2009 r. w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, uchylił zaskarżoną decyzję, orzekł o wstrzymaniu jej wykonania oraz o zwrocie kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że decyzjami - w pierwszej instancji Burmistrza Gminy Jedlicze z [...] czerwca 2009 r., w drugiej instancji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (SKO) z [...] lipca 2009 r., ustalono skarżącej opłatę w wysokości 9.406,80 zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] położonej w Jedliczach na skutek uchwalenia planu miejscowego uchwałą nr XXV/246/2005 z 25 stycznia 2005 r. i w związku ze sprzedażą tej nieruchomości w dniu 12 maja 2006 r. Uchylając decyzję SKO Sąd pierwszej instancji uznał, że naruszono art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż decyzje o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego oparto na operacie szacunkowym sporządzonym 17 marca 2007 r., a więc dłużej niż jeden rok od wydania obu decyzji oraz bez potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że złożona przez SKO w toku postępowania sądowoadministracyjnego (9 października 2009 r.) aktualizacja operatu szacunkowego sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego jest nieskuteczna, gdyż miarodajna jest data wydania decyzji. Oparcie się na nieaktualnym operacie szacunkowym Sąd pierwszej instancji uznał za naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. Ostatecznie uchybienia powołanym przepisom Sąd pierwszej instancji zakwalifikował do naruszeń zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, wskazując w związku z tym, że okoliczności te uzasadniają uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pozostałe zarzuty skargi Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie. Jako jej podstawy przytoczyło naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na błędnym przyjęciu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przytaczając podstawę kasacyjną dotyczącą naruszenia prawa materialnego także zarzucono naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniając przytoczone podstawy kasacyjne podniesiono przede wszystkim, że skoro zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży oraz skoro zgodnie z § 50 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku ustalania tej opłaty przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny z dnia zbycia nieruchomości upływ czasu po sporządzeniu operatu szacunkowego nie ma wpływu na jego aktualność. Wskazano, że ustawodawca regulując zasady ustalania wartości gruntów w celu ustalenia renty planistycznej powiązał je z okolicznościami, które mimo upływu czasu nie ulegają zmianie. Niezależnie od tego, na wypadek nieuwzględnienia przedstawionej argumentacji, podniesiono, że brak aktualizacji operatu szacunkowego w chwili wydania decyzji może być uznany za uchybienie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro w postępowaniu przed sądem administracyjnym taką aktualizację przedstawiono. W związku z tak przytoczonymi podstawami skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Poza argumentacją odnoszącą się do podstaw skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie nie uwzględnił zarzutu naruszenia przez SKO art. 24 § 3 k.p.a. Według skarżącej przepis ten naruszono, gdyż jeden z członków składu SKO, który wydał zaskarżoną decyzję, jest jednocześnie pracownikiem Wydziału Nieruchomości Oddziału Zamiejscowego Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego w Krośnie i z tego tytułu bezpośrednim podwładnym rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającym w rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy, który jest naczelnikiem tego wydziału. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania). Mimo powołania obu podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą w istocie wykładni art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) w zw. art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. poz. 647 z 2012 r.) oraz stosowania art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie w rozpoznawanej sprawie, która dotyczyła ustalenia tak zwanej renty planistycznej, czyli opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zastosowano art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy zatem przepisów, którym wprowadzono ograniczenia w wykorzystaniu dowodu (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera zakaz użycia jako dowodu operatu szacunkowego starszego niż rok, zaś art. 156 ust. 4 powołanej ustawy określa warunki uchylenia tego zakazu). Operat szacunkowy jest bowiem dowodem przeprowadzanym w celu ustalenia wartości nieruchomości lub, tak jak w rozpoznawanej sprawie, w celu ustalenia zakresu zmiany wartości nieruchomości. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy więc naruszenia przepisów postępowania. Poczynione uwagi nie mają wpływu na zasadność skargi kasacyjnej. Błędne uznanie przepisu za przepis prawa materialnego zamiast za przepis postępowania w sposób oczywisty, w świetle uzasadnienia uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1 z 2010, poz. 1, nie może przesądzać o oddaleniu skargi kasacyjnej. Istotne jest, że powołane w ramach przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej przepisy w sposób dostateczny określają przedstawione sądowi drugiej instancji zagadnienie. W rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o to czy art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma także zastosowanie do renty planistycznej skoro podstawą jej ustalenia jest wartość nieruchomości z określonego czasu sprzed wydania decyzji. Właściwy organ może ustalić rentę planistyczną, jeżeli właściciel nieruchomości zbędzie ją w terminie 5 lat od wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany (art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Warunkiem ustalenia renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Mając te prawne okoliczności na uwadze należy stwierdzić, że wątpliwości wnoszącego skargę kasacyjną, co do zastosowania do renty planistycznej art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami są uzasadnione. W szczególności są one uzasadnione w świetle prawdopodobnego ratio legis powołanego przepisu. Przepis ten ma głęboki sens w sprawach, w których konieczne jest ustalenie wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji. Wówczas, z uwagi na możliwe zmiany wartości nieruchomości spowodowane upływem czasu, ograniczenie mocy dowodowej operatu szacunkowego z powodu upływu odpowiednio długiego czasu od jego sporządzenia, jest jak najbardziej zasadne. Takich wyraźnych racji dla ograniczenia mocy dowodowej operatu szacunkowego z powodu upływu czasu od jego sporządzenia brak jednak, gdy chodzi o ustalenie wartości nieruchomości na dzień sprzed wydania decyzji i to dzień raz na zawsze określony, czyli na przykład, jak w rozpoznawanej sprawie, dzień sprzedaży nieruchomości. Dostrzegając uzasadnienie dla wątpliwości podniesionych przez wnoszącego skargę kasacyjną, co do wykładni art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, NSA jednakże podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego przepis ten ma zastosowanie także do ustalenia wysokości renty planistycznej. Przede wszystkim przemawia za tym treść art. 37 ust. 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przepisie tym nie odesłano do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby ustawodawca odesłał do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, to dopuszczalne byłyby modyfikacje odpowiednio stosowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia renty planistycznej należy ściśle stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące m.in. zasad określania wartości nieruchomości. Taką zasadą jest zaś m.in. to co wynika z art. 156 ust. 3 powołanej ustawy. Decydując się na wykładnię, która uwzględnia dosłowne brzmienie interpretowanych przepisów, NSA miał na uwadze, że brak jest przekonujących argumentów, aby od wyniku wykładni otrzymanego przy użyciu reguł gramatycznych odstąpić. Analiza prawdopodobnego celu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazywałaby na możliwość zastosowania reguł celowościowych wykładni. Można by stwierdzić, że celem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest otrzymanie w miarę aktualnego na dzień wydania decyzji operatu szacunkowego, a zatem w przypadku renty planistycznej, kiedy wartość nieruchomości jest ustalana na dzień z przeszłości, cel ten odpada. Jednakże nie można jednoznacznie stwierdzić, że tylko taki jest cel art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można wykluczyć, że chodzi też o to, aby rzeczoznawca majątkowy operat szacunkowy dostosował zawsze do zmieniającego się stanu jego wiedzy na temat wartości nieruchomości. Inaczej mówiąc, w przypadku renty planistycznej celem art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być dostosowanie operatu szacunkowego do nowego stanu wiedzy rzeczoznawcy majątkowego. W ciągu roku od sporządzenia operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy mógł bowiem uzyskać informacje o porównywalnych transakcjach z chwili sprzedaży nieruchomości i w związku z tym mogło się okazać, że ustalony wzrost wartości nieruchomości w rzeczywistości jest inny. Przy czym wzrost ten będzie inny nie dlatego, że zmieniła się wartość nieruchomości, ale dlatego że uległa zmianie wiedza o tej wartości. To wszystko przemawia za przyjęciem wykładni, że art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także w sprawie ustalenia renty planistycznej. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej jest więc niezasadny. W związku z tym należy się odnieść do ewentualnie podniesionego zarzutu, który sprowadza się do tezy, że wymagana aktualizacja operatu szacunkowego została dokonana, tyle że już po wydaniu ostatecznej decyzji i w związku z tym uchybienie polegające na braku tej aktualizacji nie było istotne dla wyniku sprawy. Z taką argumentacją nie można się zgodzić. Jeżeli przyjmujemy, że w sprawie dotyczącej renty planistycznej operat szacunkowy starszy niż rok może być użyty pod warunkiem jego aktualizacji (art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami), to oznacza to, że aktualizacja ma istotne znaczenie dowodowe. Sprawia ona, że operat pozbawiony na mocy art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mocy dowodowej, staje się znowu istotnym dowodem w sprawie. W związku z tym aktualizacja operatu szacunkowego musi być poddana tym wszystkim rygorom, którym poddane są dowody przeprowadzane w postępowaniu administracyjnym. Przede wszystkim zatem strona postępowania administracyjnego musi mieć możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu (art. 81 k.p.a.). Aktualizacja operatu szacunkowego po wydaniu ostatecznej decyzji takiej możliwości w sposób oczywisty nie daje. Nie można więc uznać jej za skuteczny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym. Zatem, skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 24 § 3 k.p.a. należy zauważyć, że wobec tego, iż okazało się, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie jest konieczne dokonanie oceny tego zarzutu pod kątem wpływu na wynik sprawy. Niemniej należy zauważyć, że sytuacja faktyczna, będąca podstawą sformułowania zarzutu, wywołuje wątpliwości co do bezstronności członka SKO. Fakt, że członek SKO jest podwładnym rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził opinię w sprawie, w której ten członek SKO ma brać udział w wydaniu decyzji, może wywoływać wątpliwości co do jego bezstronności. W szczególności można mieć wątpliwości czy członek SKO w takiej sytuacji w pełni obiektywnie oceni dowód sporządzony przez swego przełożonego. Z tych wszystkich względów NSA na mocy art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.