II SA/Rz 293/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę Komendant Powiatowy Policji pismem z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] poinformował A. S. (emerytowanego policjanta), iż z dniem 1 stycznia 2006 r. brak jest podstaw do kontynuacji wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu pisma stwierdzono, że regulacje rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919) uniemożliwiają dalsze korzystanie z tego uprawnienia. A. S., uważając, że uprawnienie to względem niego nie ustało, podejmował w organach Policji próby uzyskania zaległych należności. Pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. wystąpił z prośbą o wypłatę równoważnika za zaległe lata 2006-2008. Spotkał się jednak z odmową wypłaty należności, gdyż pismem z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z [...] marca 2006 r. Stwierdził, że znowelizowane rozporządzenie wyłączyło z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytowanych policjantów z katalogu osób uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. To ostatnie pismo A. S. uznał za decyzję administracyjną i z powołaniem się na przepisy dotyczące odwołań (art. 127-129 k.p.a.) zakwestionował je pismem z dnia 7 stycznia 2009 r. (zatytułowanym "skarga"), skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Stwierdził, że odpowiedź otrzymana od Komendanta Powiatowego Policji nie spełnia wymogów stawianych decyzji, gdyż brakuje w niej podstawy prawnej, uzasadnienia i pouczenia. Nie rozumie dlaczego organ przyjął, iż od 2006 r. równoważnik już nie przysługuje. Wniósł o "uchylenie lub zmianę decyzji" Komendanta Powiatowego Policji oraz o wypłatę równoważnika za zaległe lata 2006-2008 wraz z odsetkami. Także i ta próba nie przyniosła skutku w postaci wypłaty równoważnika; Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji pismem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] stwierdził, że pismo odmawiające wypłaty równoważnika nie było decyzją administracyjną, więc nie mogło podlegać rozpatrzeniu jako odwołanie. Dodał, że organy Policji zostały "pozbawione prawa podejmowania decyzji w sprawie przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom (...) policyjnym". Powstrzymanie się od wypłaty równoważnika za lata 2006-2008 należy ocenić jako działanie zgodne z prawem. Na pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] informujące o utracie prawa do wypłaty równoważnika, A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, nazywając ją "zażaleniem". W uzasadnieniu skargi stwierdził, że otrzymane przez niego w 2006 r. pismo organu jest w istocie decyzją administracyjną cofającą prawo do równoważnika za remont zajmowanego przez emeryta policyjnego lokalu mieszkalnego. Pomimo jego interwencji, organy Policji nielegalnie zaprzestały wypłacania równoważnika. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych załatwienie sprawy równoważnika odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 6 maja 2009 r. A. S. sprecyzował swoje pierwotne pismo ("zażalenie" z dnia 3 marca 2009 r.) stwierdzając, że jest skargą sądowoadministracyjną. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że stosownie do znowelizowanych przepisów emeryt policyjny nie korzysta z prawa do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z chwilą wejścia w życie nowelizacji (1 stycznia 2006 r.) organy Policji utraciły prawo do wypłat tego rodzaju świadczenia. Pismo z dnia [...] marca 2006 r. prawidłowo powiadamiało skarżącego o tego rodzaju następstwach prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wskazać należy, iż prawidłowo skarżący zakwalifikował pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] jako decyzję administracyjną. W piśmie tym Komendant Powiatowy Policji jednostronnie, władczo rozstrzygnął, iż z dniem 1 stycznia 2006 r. A. S. utracił prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania, a więc rozstrzygnął o cofnięciu prawa przyznanego wcześniej na mocy ostatecznej i niewzruszonej w żadnym z trybów decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że sprawy cofnięcia przyznanego równoważnika podlegają załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, co wprost wynika z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Od zaskarżonej decyzji skarżący nie złożył odwołania, a tym samym nie wyczerpał administracyjnego toku instancji, co warunkuje dopuszczalność skargi sądowej. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), skargę można bowiem wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem; przez środek zaskarżenia rozumieć należy m.in. odwołanie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Złożenie skargi sądowej bez uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu administracyjnym jest niedopuszczalne, co powoduje, że z mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga taka musi zostać odrzucona, jako przedwczesna. Naturalnym jest, że przyczyną niezłożenia odwołania przez skarżącego był brak pouczenia w zaskarżonej decyzji o przysługiwaniu takiego środka prawnego. Zgodnie z art. 112 k.p.a., błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania (a tym bardziej zupełny brak pouczenia) nie może szkodzić stronie. Skoro jednak z chwilą uprawomocnienia się niniejszego postanowienia, strony postępowania zostaną związane oceną co do prawnego charakteru rozstrzygnięcia organu (art. 170 p.p.s.a.), skarżący uzyska prawo ubiegania się o przywrócenie uchybionego bez własnej winy terminu na złożenie odwołania w trybie art. 58 k.p.a., a następnie uzyska możliwość kwestionowania niekorzystnej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Z dniem uprawomocnienia się postanowienia Sądu ustanie względem skarżącego przyczyna uchybienia terminowi na wniesienie odwołania. Dopiero od decyzji organu drugiej instancji będzie mu przysługiwała skarga sądowa. Z wyłożonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.