II GSK 124/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia sel. WSA Krystyna Czajecka - Szpringer (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 619/09 w sprawie ze skargi I. J. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lutego 2009 r. nr 277/08/09 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi I. J. uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] września 2008 r. o nr [...] stwierdzając, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne: W dniu 3 marca 2008 r. w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR I. J. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. odmówił przyznania żądanej pomocy finansowej w ramach działania ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom" uzasadniając rozstrzygnięcie niespełnieniem przez stronę warunku określonego w § 26 "a" rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania ułatwianie ,,Ułatwiania startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r.). Organ zaznaczył, iż I. J. rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej wcześniej niż 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku. Prezes ARiMR w dniu [...] lutego 2009 r. wydał decyzję utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. z dnia [...] września 2008 r. o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach działania ww. programu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż na podstawie postanowienia z dnia 19 listopada 2004 r. Sądu Rejonowego w R. w dniu 5 marca 2004 r. skarżący stał się współwłaścicielem nieruchomości rolnej w części 3/16 o powierzchni całkowitej 7,7516 ha. Udział ten skarżący nabył z chwilą otwarcia spadku w związku ze śmiercią J. J. Zaznaczył, iż z chwilą śmierci spadkodawcy (otwarcia spadku) spadkobierca wchodzi z mocy prawa w ogół praw i obowiązków należących do spadku. W związku z tym organ uznał, że rozpoczęcie przez stronę prowadzenia działalności rolniczej, w rozumieniu § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r., miało miejsce w dniu 5 marca 2004 r. wraz z nabyciem udziału w spadku po śmierci spadkodawcy. Organ wskazał przy tym, że strona była współwłaścicielem nieruchomości rolnej o powierzchni przekraczającej 1 ha. Zaznaczył, iż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 206 k.c. współwłaściciel włada całą rzeczą w takim zakresie, w jakim daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Sąd I instancji uznał za wadliwe stanowisko organów, które przyjęły, że od chwili nabycia w drodze dziedziczenia udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego, skarżąca faktycznie posiadała to gospodarstwo. W uzasadnieniu wyroku powołał przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym dopuszcza się przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym nabytym (m. in.) w drodze spadku. Jednocześnie ust. 2 ww. przepisu stanowi, że osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o udzielenie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy - więcej niż 18 miesięcy. Sąd wskazał, iż wyjątek od powyższej zasady został przewidziany w § 26 a ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym, w 2008 r., w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo zgodnie z warunkami określonymi w § 7 ust. 1 , nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, z tym, że pomoc przyznaje się, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania. Sąd I instancji podkreślił, iż ustawodawca w treści art. 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia posługuje się pojęciem "posiadania" a nie "własności". Zróżnicowanie wskazanych wyżej pojęć prawnych przejawia się chociażby w tym, że przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) konstruują posiadanie jako instytucję samodzielną, niezależną w zasadzie od przedmiotu własności. Skoro przepis art. 336 k.c. wskazuje, że istotnym elementem posiadania jest materialny związek osoby z rzeczą to nie może być wątpliwości, że nie prawo, lecz rzecz leży u podstaw konstrukcji posiadania (vide J. Ignatowicz, Ochrona posiadania, Warszawa 1963, s. 53-61). Według przeważającej opinii doktryny posiadanie jest stanem faktycznym, na który składają się dwa elementy, to jest faktyczna władza (corpus possessionis) i wola wykonywania tego władztwa dla siebie (animus rem sibi hebendi). W związku z powyższym można mówić o posiadaniu bez podstawowego jego elementu określonego jako "corpus", to jest bez faktycznego władania rzeczą, a sama wola władania rzeczą jako właściciel (animus) do istnienia posiadania nie jest wystarczająca. Biorąc pod uwagę treść decyzji, w której utożsamia się nabycie w drodze dziedziczenia udziału we współwłasności gospodarstwa rolnego z jego faktycznym posiadaniem, Sąd stwierdził, iż jest to stanowisko wadliwe. Z treści przepisów art. 924 k.c. i art. 925 k.c. wynika, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, a więc z chwilą śmierci spadkodawcy. Oznacza to, że z chwilą otwarcia spadku należące do spadkodawcy określone prawa i obowiązki majątkowe o charakterze cywilno-prawnym zmieniają swój charakter i stają się spadkiem, a więc pewną wyodrębnioną masą majątkową, poddaną reżimowi przepisów prawa spadkowego. Według Sądu I instancji nabycie to nie ma charakteru definitywnego. Spadkobierca może spadek odrzucić, może być uznany za niegodnego dziedziczenia, może umrzeć przed upływem terminu do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odrzuceniu spadku. Dopiero prawomocne postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku stwarza domniemanie, że osoba wymieniona w jego treści jest rzeczywiście spadkobiercą, któremu przysługuje określony w tym postanowieniu udział w masie spadkowej. Uwzględniając uwagi odnoszące się do pojęcia posiadania, a także uwagi dotyczące spadkobrania Sąd uznał, że samo legitymowanie się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie oznacza, że współspadkobierca jest posiadaczem faktycznym nabytego udziału we współwłasności. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w sytuacji, w której zostaje ustalone, że wnioskodawca ubiegający się o przyznanie pomocy jest współspadkobiercą w spadku, który obejmuje także udział w gospodarstwie rolnym, konieczne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego celem ustalenia, czy wymieniony wyżej wnioskodawca władał gospodarstwem rolnym wchodzącym w skład spadku, a w szczególności czy miał wyodrębniony fizycznie obszar gruntu (o powierzchni przekraczającej 1 ha ) i prowadził na nim działalność rolniczą, (o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ww. rozporządzenia). Samo bowiem dziedziczenie udziału w gospodarstwie rolnym potwierdzone prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku nie oznacza, zdaniem Sądu I instancji, ani posiadania tego udziału w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ani prowadzenia działalności rolniczej, o jakiej mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając orzeczeniu naruszenie: - § 7 ust. 3 pkt 1 oraz w zw. z § 26 a ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż do zaistnienia negatywnych przesłanek uniemożliwiających przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w postaci rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w okresie przekraczającym 14 miesięcy przed złożeniem wniosku o przyznanie przedmiotowej pomocy finansowej konieczne jest faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, w szczególności polegające na posiadaniu przez ubiegającą się o pomoc finansową wyodrębnionego fizycznie obszaru gruntu (o powierzchni przekraczającej 1 ha) i prowadzenie na nim działalności rolniczej; - art. 21 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. nr 64, poz. 427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), poprzez brak jego zastosowania, a w konsekwencji nakazanie organowi administracji przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia faktu władania gospodarstwem rolnym wchodzącym w skład spadku, a w szczególności posiadania przez ubiegającą się o pomoc finansową wyodrębnionego fizycznie obszaru gruntu (o powierzchni przekraczającej 1 ha) i prowadzenia na nim działalności rolniczej. Poza zarzutami wskazanymi w petitum skargi kasacyjnej jej autor w uzasadnieniu podniósł także dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni § 7 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 26 a ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. J. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wsparcie na podejmowanie działalności przez młodych rolników na gruncie przepisów prawa wspólnotowego zostało uregulowane w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L. 2005.277.1) oraz w Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. UE.L.2006.368.15). Zgodnie z art. 22 ust.1a Rozporządzenia Rady Nr 1698/2005 wsparcia na podejmowanie działalności przez młodych rolników udziela się osobom, które mają mniej niż 40 lat oraz po raz pierwszy podejmują działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem. W myśl natomiast art. 13 ust.1 Rozporządzenia Komisji Nr 1974/2006 warunki otrzymania wsparcia dla podjęcia działalności przez młodych rolników, o których mowa w art. 22 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 muszą być spełnione w chwili złożenia wniosku o wsparcie. Odstępstwo od tej zasady, określone w dalszej części powołanego przepisu obejmujące jedynie spełnienie wymogów odnoszących się do umiejętności i kompetencji zawodowych, w tej sprawie nie ma zastosowania. Przepisy prawa wspólnotowego nie definiują pojęcia "podjęcia działalności" pozostawiając to państwom członkowskim, co wynika z pkt 5.3.1.1.2. załącznika nr 2 do omawianego Rozporządzenia Komisji. W krajowym porządku prawnym wsparcie na podejmowanie działalności przez młodych rolników zostało określone jako działanie "Ułatwienie startu młodym rolnikom" – art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej na to działanie regulują przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. W § 2 ust. 2 tego rozporządzenia prawodawca uznał własność lub posiadanie nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha za równoznaczne z prowadzeniem działalności rolniczej. Jeżeli zatem ubiegający się o pomoc finansową w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" przed dniem złożenia wniosku był właścicielem lub posiadaczem nieruchomości rolnej o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha, to stosownie do § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. prowadził działalność rolniczą w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia. Jak już wcześniej wskazano warunkiem przyznania wsparcia jest podjęcie po raz pierwszy działalności w gospodarstwie rolnym. Warunek ten został określony w art. 22 ust. 1 a Rozporządzenia Rady Nr 1698/2005 i powtórzony w § 2 ust.1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Zgodnie z przepisem prawa krajowego nie jest on spełniony co do zasady wówczas, gdy ubiegający się o wsparcie był właścicielem lub posiadaczem użytków rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha przed złożeniem wniosku o pomoc. Odstępstwa od zasady nieprowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku zostały określone m.in. w § 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 i § 26 a ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Stosownie do pierwszego z powołanych przepisów dopuszcza się przyznanie pomocy osobie fizycznej, która przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy rozpoczęła prowadzenie działalności w gospodarstwie rolnym nabytym w drodze spadku, jeżeli od dnia rozpoczęcia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. Z kolei § 26 a ust. 1 stanowi, że w 2008 r. w okresie do dnia 30 czerwca, o przyznanie pomocy mogą ubiegać się osoby fizyczne, które nabyły gospodarstwo zgodnie z warunkami określonymi w § 7 ust. 1, nawet jeżeli nabycie to nastąpiło przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, oraz rozpoczęły prowadzenie działalności rolniczej nie wcześniej niż w okresie 14 miesięcy przed dniem złożenia wniosku o przyznanie pomocy, z tym że pomoc przyznaje się, jeżeli są spełnione pozostałe warunki jej przyznania. Z dotychczas omówionych przepisów wynika, iż prawodawca krajowy jako odstępstwo od zasady nieprowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku traktuje sytuację, gdy przed tą datą, ale nie dłużej niż przez okres 12 miesięcy (§ 7 ust. 2) lub 14 miesięcy (§ 26 a ust. 1) ubiegający się o pomoc prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie nabytym w drodze spadku. Za dzień rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej w takiej sytuacji uznaje się dzień wejścia po raz pierwszy w posiadanie nieruchomości o powierzchni użytków rolnych co najmniej 1 ha, o czym stanowi § 7 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Przepis ten, podobnie jak § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia, wprowadza domniemanie prowadzenia działalności rolniczej poprzez wskazanie, iż sam fakt wejścia po raz pierwszy w posiadanie nieruchomości oznacza, iż nastąpiło rozpoczęcie prowadzenia działalności rolniczej. Inaczej rzecz ujmując, ustalenie, że ubiegający się o pomoc przed złożeniem wniosku był właścicielem nieruchomości rolnej o określonej powierzchni lub posiadał taką nieruchomość jest wystarczające do przyjęcia, że prowadził uprzednio działalność rolniczą bez konieczności ustalania faktycznego prowadzenia takiej działalności. Dlatego też rację ma autor skargi kasacyjnej twierdząc, że "rozporządzenie nie przewiduje ustalenia rzeczywistej daty, w której dana osoba podjęła czynności składające się na pojęcia "prowadzenia działalności rolniczej"- wprowadza natomiast zamknięty katalog sytuacji, które uznaje za równoznaczne z podjęciem działalności rolniczej". Omawiane rozporządzenie z dnia 17 października 2007 r. zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis art. 21 ust. 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 3 in fine ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Przyjęta w tym przepisie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego i stanowi, przewidziane w art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, odstępstwo od stosowania przepisów k.p.a. W aspekcie istotnym dla sprawy, klauzula ta oznacza, że to na ubiegającym się o pomoc w ramach działania "Ułatwienie startu młodym rolnikom" spoczywa ciężar udowodnienia, że będąc właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha, przed dniem złożenia wniosku o pomoc nie prowadził działalności rolniczej w ogóle, lub nie prowadził przez okres dłuższy niż określony w przepisach § 7 ust. 2 czy też § 26 a ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Jak już bowiem wskazano, prawodawca uznał sam fakt posiadania, czy też własności gospodarstwa rolnego, za równoznaczny z prowadzeniem działalności rolniczej. Obalenie tego domniemania, zgodnie z klauzulą ciężaru dowodu, spoczywa na stronie ubiegającej się o pomoc. W wyroku objętym skargą kasacyjną, Sąd I instancji z pominięciem regulacji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich uznał, że to organ jest zobligowany do ustalenia, czy "wnioskodawca władał gospodarstwem rolnym wchodzącym w skład spadku, a w szczególności czy miał wyodrębniony fizycznie obszar gruntu (o powierzchni przekraczającej 1 ha) i prowadził na nim działalność rolniczą". Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku narusza przepis art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich. Z przyczyn uprzednio omówionych za usprawiedliwiony należało uznać także zarzut naruszenia § 7 ust. 3 pkt 1 oraz § 26 a ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów w zakresie w jakim Sąd I instancji w ich treści upatruje element faktycznego prowadzenia działalności rolniczej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany przez Prezesa ARiMR w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż przepisy rozporządzenia zawierają "swego rodzaju system domniemań, zapobiegający ryzyku przyznania pomocy osobie, co do której istnieć może (z racji posiadania określonych uprawnień do gospodarowania) supozycja faktycznego prowadzenia działalności rolniczej". Natomiast nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia § 26 a ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. poprzez błędną wykładnię, bowiem Sąd I instancji nie dokonywał wykładni tego przepisu. Przedmiotem analizy Sądu były przepisy: § 7 ust. 3 pkt 1 oraz § 26 a ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił w całości od obciążania nimi skarżącego I. J., uznając takie rozstrzygniecie za uzasadnione przedmiotem postępowania oraz przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku.