II SA/Wa 753/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung WSA Sławomir Antoniuk (spr) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną sportową - oddala skargę - Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie 138 § 1 pkt 1, art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia J. J. pozwolenia na broń palną sportową. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji podniósł, iż Komendant [...] Policji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia J.J. pozwolenia na broń palną z uwagi na powzięcie informacji, że należy on do grona osób, w stosunku do których istnieje uzasadniona obawa, iż mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa i porządku publicznego. Obawę tę organ powziął w związku z ustaleniem, iż przeciwko wymienionemu toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 284 § 2 k.k., tj. przestępstwa skierowanego przeciwko mieniu. W toku postępowania pełnomocnik J. J. zwrócił się o jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania karnego toczącego się w sprawie jego mandanta. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant [...] Policji odmówił stronie rozstrzygnięcia zgodnego z wnioskiem złożonym przez jej pełnomocnika z uwagi na brak przesłanek, o których mowa w art. 97 § 1 i art. 98 k.p.a. Pełnomocnik strony złożył zażalenie na to postanowienie, w którym zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez błędną jego wykładnię i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Po przeprowadzeniu postępowania i ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji stwierdził niezasadność zażalenia. Organ odwoławczy podniósł, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania na mocy art. 98 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem postępowanie w sprawie cofnięcia stronie pozwolenia na broń palną sportową toczy się z urzędu, a nie na wniosek strony. Zatem nie został spełniony jeden z warunków w przywołanym przepisie wymieniony, co na podstawie tego przepisu prawa czyni niemożliwym pozytywne rozpatrzenie jej wniosku. Wymogi te muszą bowiem być spełnione łącznie. Organ odwoławczy wskazał także, iż przeprowadził postępowanie w celu ustalenia czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania z urzędu. Przepis art. 97 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony, 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych, 4) gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Stwierdziwszy, że w niniejszym postępowaniu przesłanki wymienione w trzech pierwszych punktach ww. przepisu nie zachodzą, organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie brak jest także zagadnienia wstępnego, od którego uzależnione byłoby rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej. Sądowe rozstrzygnięcie postępowania karnego, w którym J. J. jest podejrzany o popełnienie czynu z art. 284 § 2 k.k., nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym w tym przepisie mowa, ponieważ okoliczność ta dotyczy stanu faktycznego sprawy administracyjnej, a nie kwestii prawnej, związanej z zastosowaniem przepisów prawa materialnego (przepisów ustawy o broni i amunicji), bez rozstrzygnięcia której nie jest możliwe wydanie decyzji. W świetle powyższego nie ma więc podstaw, także do zastosowania dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a i zawieszenia z urzędu niniejszego postępowania. Na powyższe postanowienie J. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wystąpił o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2009 r., a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucając wymienionym postanowieniom naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, skarżący podniósł, iż postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną sportową zostało wszczęte przez organ Policji w związku z prowadzeniem przeciwko stronie postępowania karnego z art. 284 § 2 k.k. W ocenie skarżącego, wynik rozstrzygnięcia postępowania karnego ma decydujące znaczenie w kontekście rezultatu postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na broń, a co za tym idzie powinno być ono zawieszone w myśl postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt wszczęcia postępowania karnego, wobec obowiązującej w postępowaniu karnym zasady domniemania niewinności, zgodnie z którą nikt nie może zostać uznany winnym dopóki jego wina nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem, uzasadniać powinien daleko idącą ostrożność płynącą z samego faktu prowadzenia tego postępowania. Zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu zakończenia procesu karnego jest tym bardziej konieczne, iż postępowanie karne stanowiło w przedmiotowej sprawie jedyną i samodzielną przesłankę wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, iż dotychczas nie miał żadnych problemów natury prawnej, z broni korzystał w sposób prawidłowy, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W rezultacie, uniewinnienie go od zarzucanego czynu na drodze postępowania karnego sprawi, iż odpadnie tym samym podstawa do wydania w postępowaniu administracyjnym decyzji w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na broń. Skarżący uważa, wbrew opinii Komendanta Głównego Policji, iż w przedmiotowej sprawie wypełnione zostały wszystkie przesłanki art. 97 § pkt 4 k.p.a., co powinno skutkować zawieszeniem postępowania. W doktrynie wskazuje się bowiem, iż formuła zapisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazuje podkreślić cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego, a mianowicie: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wypełnienie dwóch pierwszych przesłanek wydaje się być bezsporne. Uprzednie rozstrzygnięcie, należy traktować szeroko. W doktrynie wskazuje się, iż pojęcie to ma charakter "otwarty", i oznacza takie zagadnienie, które nie było wcześnie prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Czwarty element konstrukcji zagadnienia wstępnego, określa się w piśmiennictwie jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie skarżącego, biorąc pod uwagę okoliczność, że rezultatem wszczęcia postępowania administracyjnego był tylko i wyłącznie fakt rozpoczęcia postępowania karnego, należy uznać, iż istnieje istotny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy karnej a wydaniem decyzji w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnień zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W pierwszej kolejności należy zatem wyjaśnić, czy w postępowaniach dotyczących cofnięcia pozwolenia na broń a prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525 ze zm.) kwestią prejudycjalną jest podnoszone przez skarżącego rozstrzygnięcie postępowania karnego odnośnie czynu z art. 284 § 2 k.k. (przestępstwa przeciwko mieniu). Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi, na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślenia wymaga, że ostatni z wymienionych elementów, w istocie najważniejszy, jest najbardziej sporny. Wynika to z tego, że formułując wymóg istnienia zależności, kodeks nie określa jej charakteru. Jednak w ocenie Sądu, przepis art. 97 k.p.a. wymaga zależności bezpośredniej ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, instytucji wstrzymującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Judykatura przyjmuje, że o wystąpieniu takich zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej i w nich nakazuje ich poszukiwać (przykładowo wyrok NSA z dnia 22 października 1991 r. Sygn. akt SA/Wr 936/91 publik. ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90). W świetle powyższego nie można zaakceptować poglądu, iż w postępowaniu dotyczącym cofnięcia pozwolenia na broń na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji, rozstrzygnięcie sądu karnego, co do popełnienia przestępstwa przez osobę legitymującą się tym pozwoleniem stanowiło będzie kwestię prejudycjalną, gdyż - jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym - nie jest obojętne dla celów porządku i bezpieczeństwa publicznego, czy broń będzie w posiadaniu osób, które dają gwarancję, iż nie użyją jej sprzecznie z tymi celami, czy też osób, które naruszyły porządek prawny w takim stopniu, że stwarzają obawę użycia broni w tym celu (patrz wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 5142/98 publik. LEX nr 44689). Dyspozycja art. 18 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji nakazuje organowi Policji cofnięcie pozwolenia na broń, w przypadku, gdy daną osobę można uznać za należącą do kategorii osób, wymienionych w art. 15 ust. 1 pkt 6 cytowanej ustawy, tj. do osób, co do których istnieje uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego w szczególności skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu, albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Przepis ten nie uzależnia rozstrzygnięcia sprawy od samoistnej przesłanki karalności lub niekaralności osoby ubiegającej się o prawo posiadania broni lub je posiadającej, ale jako przesłankę cofnięcia pozwolenia wskazuje okoliczności istnienia uzasadnionej obawy, iż osoba posiadająca broń może ją użyć w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Podkreślenia wymaga, iż prawodawca upoważnił organ Policji do badania zasadności posiadania broni przez osobę, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie karne o popełnienie ww. przestępstw. Wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu wobec posiadacza broni, stanowi samodzielną, niezależną od skazania prawomocnym orzeczeniem sądu (patrz uchwała uchwały NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OPS 4/09), przesłankę do wnikliwego zbadania okoliczności danej sprawy pod kątem obaw i zagrożeń użycia broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. W analizowanej sprawie wydanie decyzji powinno poprzedzać dokonanie przez organ wykładni pojęcia "obawy" na gruncie regulacji ustawowej oraz oceny stanu faktycznego sprawy, przy uwzględnieniu okoliczności, że w stosunku do osoby legitymującej się pozwoleniem na broń toczy się postępowanie karne. Poczynione w tym zakresie przez organ ustalenia nie dotyczą kwestii prawnych, a faktycznych postępowania administracyjnego i w związku z tym nie powinny być utożsamiane z zagadnieniem wstępnym w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, gdyż nawet w przypadku wyroku uniewinniającego, nie można z góry wykluczyć istnienia obawy, że skarżący użyje broni w celach sprzecznych z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Fakt że okoliczność, która warunkowała rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej uległa zmianie po ostatecznym rozstrzygnięciu tej sprawy, może jedynie stanowić podstawę do wzruszenia rozstrzygnięcia administracyjnego w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy Policji dokonały właściwej interpretacji pojęcia zagadnienia wstępnego i w konsekwencji słusznie uznały, iż przedstawione przez stronę okoliczności nie stanowią zagadnienia prejudycjalnego, lecz element stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.