II OSK 1208/10

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 974/09 w sprawie ze skargi A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w trybie autokontroli uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania Wyrokiem z dnia 27 października 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. w W. (dalej "skarżąca spółka") na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. w przedmiocie wydania decyzji w trybie autokontroli. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po przeprowadzeniu na wniosek J.M. postępowania wznowieniowego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. udzielającej skarżącej spółce pozwolenia na budowę etapu II A kompleksu budynków mieszkalnych z częścią usługową i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego przy [...] w [...], Dzielnica [...], na terenie dz. nr ew. [...] z obrębu [...], obejmującego budynki jednorodzinne od nr [...], dla których projekt zagospodarowania terenu został zatwierdzony ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2005 r. Organ stwierdził, że kwestionowana decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu, przesłanki które były podstawą wznowienia postępowania nie zachodzą, ponieważ pozwolenie na budowę nie obejmuje nieruchomości przy ul. [...], a J.M. – nie będącej właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. Na powyższą decyzję J.M. (dalej "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podała, że kwestionowana decyzja zezwala na budowę na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką nr ew. [...], stanowiącej w części byłą własność poprzedników prawnych skarżącej spółki, zatem została wydana bez uwzględnienia interesu osób trzecich, tj. bezpośrednich sąsiadów. Zdaniem skarżącej, inwestor wie o trwających postępowaniach o unieważnienie aktów prawnych, którymi sprzedano w/w grunty w sposób niezgodny z prawem, a także o trwającym postępowaniu o przywrócenie własności nieruchomości przy ul. [...]. Uwzględniając skargę J.M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2009 r. (zwaną dalej "decyzją autokontrolną"), działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. - w związku z art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję tegoż organu z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu i skardze do sądu administracyjnego, organ stwierdził, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę nie uwzględnia nieruchomości położonej przy ul. [...], w stosunku do której toczy się postępowanie, z wniosku J.M., o zasiedzenie nieruchomości bądź jej zwrot. W ocenie organu, kwestionowane pozwolenie na budowę nie narusza interesów J.M.. Jednocześnie organ zauważył, iż Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję z dnia [...] września 2008 r., odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę, nie wyjaśnił rozbieżności w numerach działek we wniosku o pozwolenie na budowę i w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę oraz oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dotyczy działek nr ew. [...] i części działki nr [...], natomiast pozwolenie na budowę zostało wydane dla działek m. in. [...] [...] i działki nr [...]. Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy wnioskiem o pozwolenie na budowę (dot. m.in. części działki nr [...]), a decyzją o pozwoleniu na budowę (dot. m.in. działki nr [...]). Ponadto organ zauważył, iż notarialne upoważnienia współwłaścicieli działek nr [...] oraz części działki nr [...] uzyskał A. S.A. z siedzibą w G.. Zdaniem organu, zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji oraz dokonania oceny, czy A. S.A. z siedzibą w W. i A. z siedzibą w G. to ta sama spółka. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka kwestionując możliwość rozpatrzenia odwołania i uwzględnienia skargi J.M., skoro nie ma ona przymiotu strony postępowania jako osoba niewymieniona w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Skarżąca spółka wyjaśniła, że sprawa siedziby spółki i tym samym jej identyfikacja wynika z ogólnodostępnych danych zawartych w aktach Krajowego Rejestru Sądowego, gdzie zarejestrowana jest spółka A., wcześniej z siedzibą w G., a obecnie z siedzibą w W. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, stosownie do treści zaskarżonej decyzji, Prezydent m. st. Warszawy wydał w dniu [...] maja 2009 r. decyzję odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania J.M., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 14 września 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta jest zatem korzystna dla inwestora. W ocenie Sądu I instancji, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2009 r., wydanej w trybie autokontroli, skutkowałoby wystąpieniem wobec decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r. przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którą w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Rozstrzygnięcie uwzględniające skargę nie byłoby zatem korzystne dla skarżącej spółki, w związku z treścią decyzji ostatecznej wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, tj. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2009 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji podkreślił, że pozostaje związany zakazem reformationis in peius. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J.M. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na braku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem oraz nierozpoznaniu istoty sprawy, a w konsekwencji przedwczesnym i nieuzasadnionym oddaleniu skargi spółki A.. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na wyjściu przez Sąd I instancji poza granice sprawy, a także naruszenie art. 134 § 1 w związku z art. 60 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym merytoryczna ocena decyzji organu z dnia 19 marca 2009 r. mogłaby doprowadzić do rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej spółki. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2009 r. została wydana na podstawie szczególnej regulacji określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., która pozwala, żeby organ, którego rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, przed zakończeniem postępowania w tym przedmiocie, we własnym zakresie uwzględnił skargę, o ile uzna, że argumenty tam podniesione na to zasługują. Jest o więc swoista autokontrola organu administracji, a warunkiem jej zastosowania jest uwzględnienie skargi w całości. Rozstrzygnięcie Sądu I instancji sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że skoro po wydaniu zaskarżonej decyzji autokontrolnej Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 marca 2009 r., na skutek której doszło do uchylenia wydanych w trybie wznowienia postępowania decyzji tegoż organu z dnia z [...] stycznia 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] września 2008 r., organ I instancji ponownie przeprowadził postępowanie administracyjne (w trybie wznowienia postępowania) i wydał decyzję z dnia [...] maja 2009 r., która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] września 2009 r. i rozstrzygnięcia te były tożsame treściowo z decyzjami uchylonymi w trybie autokontroli, to ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji autokontrolnej przez sąd administracyjny będzie rozstrzygnięciem na niekorzyść strony, a więc naruszeniem zakazu reformationis in peius określonego w art 134 § 2 p.p.s.a. Ze stwierdzeniem takim nie można się zgodzić. Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z samej istoty tego postępowania, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są bowiem co do zasady rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego czy to przepisów procesowych, postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i to organ kończy je wydaniem stosownej decyzji bądź postanowienia. Jednocześnie jednak ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art 153 p.p.s.a). Samo więc uchylenie rozstrzygnięcia organu administracji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zasady reformationis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę na uprzednio wydaną decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy do czynienia, a już z pewnością nie wynika to z uzasadnienia Sądu I instancji. Sam fakt, że ewentualne uchylenie decyzji autokontrolnej spowodowałoby, że w obrocie prawnym pozostawałyby stanowiące tożsame rozstrzygnięcia między tymi samymi stronami decyzje z [...] września 2008 r. i z [...] stycznia 2009 r., a także decyzje z [...] maja 2009 r. i z [...] września 2009 r., nie pozwala na przyjęcie, że jest to sytuacja dla strony niekorzystna. Pozwala natomiast na stwierdzenie, że po stronie organu powstaje obowiązek wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego – czy to w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.) czy też w trybie nieważnościowym (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) – i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji niezgodnych z prawem. W tym też znaczeniu Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. polegającego na nieuzasadnionym przyjęciu, że w ustalonym stanie faktycznym uchylenie decyzji autokontrolnej organu z dnia [...] marca 2009 r. mogłaby doprowadzić do rozstrzygnięcia na niekorzyść skarżącej spółki. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast wskazany jednocześnie zarzut naruszenia art. 60 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy cofnięcia skargi i nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Należy także zaznaczyć, że uchylenie decyzji autokontrolnej mogło wydawać się nieuzasadnione, bowiem na skutek tej decyzji wydane zostały kolejne, tożsame co do rozstrzygnięcia, decyzje organów I i II instancji, które to decyzje strony mogły (co zresztą skarżąca uczyniła) kwestionować przed sądem administracyjnym bez uszczerbku dla swoich praw czy obowiązków. Takie uzasadnienie oddalenia skargi przez sąd administracyjny wykracza jednak poza kontrolę administracji publicznej określoną w przepisie art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, która jest kontrolą opartą nie na słuszności lecz na zgodności z prawem. W konsekwencji uzasadnionym okazał się również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegający na braku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodność z prawem. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na wyjściu przez Sąd I instancji poza granice sprawy. W skardze kasacyjnej upatruje się naruszenia tego przepisu w niedopuszczalnym, w ocenie strony skarżącej, odniesieniu się do decyzji wydanych już po wydaniu zaskarżonej decyzji autokontrolnej. Stwierdzenie to jest błędne. Kluczowym jest tu znaczenie jakie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "sięgnięcie" do i objęcie oceną w postępowaniu sądowym dotyczącym decyzji wydanej w trybie autokontroli (art. 54 § 3 p.p.s.a.), zarówno decyzji stanowiących podstawę dokonania przez organ administracji autokontroli, jak również do decyzji wydanych, później i na skutek tej autokontroli. Zarzut ten jest nieuzasadniony z jeszcze jednej przyczyny. Przekroczenie granic sprawy możliwe jest w sytuacji objęcia oceną sądu administracyjnego rozstrzygnięć wydanych poza granicami sprawy w tym sensie, że sąd administracyjny dokonałby kontroli tych rozstrzygnięć pod kątem ich zgodności z prawem. Nie oznacza to, że sąd nie może dokonać oceny decyzji wydanych w innych postępowaniach administracyjnych pod kątem wywoływanych przez nie skutków faktycznych czy prawnych, jeśli skutki te mają znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia i postępowania, w którym je wydano. Z tych też przyczyn Sąd I instancji nie przekroczył granic sprawy, a więc nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Inną kwestią jest, co już wskazano wcześniej, że Sąd I instancji z faktu wydania decyzji z [...] maja 2009 r. i z [...] września 2009 r. wyciągnął nieuzasadnione wnioski. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258–261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie ----------------------- 4 3