I OSK 920/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 459/09 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 459/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r. wystąpili spadkobiercy byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości – W. N., w miejsce której wstąpili W. N. i M. N. oraz Z. R. podnosząc, że do dnia dzisiejszego nieruchomość nie jest i nigdy nie była wykorzystywana na cele społeczne ani gospodarcze. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1951 r. Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. dopuszczalność wywłaszczenia była uzależniona od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego, 2) zajęcia w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., 3) zajęcia na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu lub w art. 2 pkt 1, 4) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 5) nieruchomość znajdowała się w dniu wejścia w życiu dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Wywłaszczenia dokonano na wniosek Centrali Produktów Naftowych Oddział Wojewódzki w Poznaniu z dnia 7 października 1948 r. - co wypełniało wymogi art. 3 ust. 1 ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 28 maja 1951 r. wynika, że w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta i była użytkowana jako teren składowy przez firmę [...], a następnie - po ukończeniu działań wojennych i zwolnieniu tego składu przez wojska radzieckie - została objęta przez Centralę Produktów Naftowych i również w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość służyła celom Centrali Produktów Naftowych w Poznaniu. Natomiast spadkobiercy byłych właścicieli po działaniach wojennych nie weszli w posiadanie nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby Centrala Produktów Naftowych posiadała jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości - która została zajęta na cele użyteczności publicznej. Centrala Produktów Naftowych była państwowym przedsiębiorstwem podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, zatem cel wywłaszczenia, tj. rozbudowa urządzeń dystrybucyjnych, był zgodny ze szczegółowym celem wywłaszczenia określonym w art. 2 pkt 1 lit. b), tj. na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Z akt sprawy wynika również, że zostały zachowane wymogi dotyczące zawiadomienia właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej których adresów nie znano, w formie obwieszczenia, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej oraz o orzeczeniu wywłaszczeniowym. Z. R. i B. G. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o zwrot nieruchomości, która nie jest wykorzystana na jakiekolwiek inwestycje. Podnieśli, że nieruchomość została upaństwowiona bez żadnego zadośćuczynienia finansowego, a ponadto centrala Produktów Naftowych już nie istnieje, zaś wpisany obecnie do księgi wieczystej PKN ORLEN jest spółką udziałową. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. Minister w całości podzielił swoje dotychczasowe stanowisko uznając, że zaskarżone orzeczenie z dnia 31sierpnia 1951r. nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, że nieruchomość nie jest obecnie wykorzystywana na cele wywłaszczenia wskazał, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a roszczenia o zwrot nieruchomości należą zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do właściwości starosty. W skardze na powyższą decyzję Z. R. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 i wskazując, iż wskazany w powołanym art. 2 ust. 2 warunek użytkowania nieruchomości na cele wymienione w ust. 1 art. 2 musiał istnieć nie w dacie wejścia w życie powołanego dekretu, ale w dacie orzekania o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Podniósł także dodatkowe argumenty przemawiające za tym, ze również na datę wydania orzeczenia przedmiotowa nieruchomość była nadal użytkowana na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podał, iż przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Sąd wskazał, iż podstawą materialno-prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1951 r. były przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na celu użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Stosownie do art. 1 i 2 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. - między innymi - na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Natomiast art. 2 ust. 2 dekretu precyzował, iż wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które - oprócz zajęcia ich na cel wskazany w ust. 1 – są nadal użytkowane na powyższe cele lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na w/w cele i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Zapis ten następuje po wcześniejszym określeniu w ust. 3 art. 1 dekretu, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Sąd stwierdził, że słowa "są nadal użytkowane", użyte w czasie teraźniejszym wyraźnie świadczą o woli ustawodawcy objęcia nimi nieruchomości użytkowanych na ściśle wymienione cele - nie tylko na datę 9 maja 1945 r., ale też na datę późniejszą - wejścia w życie dekretu (oczywiście po spełnieniu wcześniejszego warunku, że znajdują się one w władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych). W ocenie Sądu Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1951 r. z powodu rażącego naruszenia prawa - bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy organ administracji działa wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, a wydana decyzja stanowi negację normy prawnej. W niniejszej sprawie skarżący tego jednak nie wykazał, natomiast zaprezentował własną interpretację przepisu art. 2 ust. 2 dekretu. Jego ocena nie ma jednak nic wspólnego z ustaleniem, czy organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w czasie orzekania. Sąd stwierdził także, że kwestia odmiennej interpretacji przepisu nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. R., reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 pkt 2) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U.1948.20.138), przejawiające się w niesłusznym uznaniu, iż użyty w tym przepisie zwrot: "są nadal użytkowane" dotyczy użytkowania w dacie wejścia w życie niniejszego dekretu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot ten dotyczy użytkowania w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż błędne jest uznanie przez organ administracyjny, że zwrot "są nadal użytkowane" użyty w art. 2 pkt 2) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 roku o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. dotyczy użytkowania w dacie wejścia w życie przedmiotowego dekretu, a nie użytkowania w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu, które to rozumienie tegoż przepisu należy uznać za jedynie prawidłowe. Gdyby dotyczył on użytkowania w dacie wejścia w życie dekretu redakcja tego przepisu byłaby zupełnie inna. Skutkiem błędnej wykładni powyższego przepisu było zbadanie przez organ administracyjny jedynie, czy nieruchomość była użytkowana na cele użyteczności publicznej w dniu 16 kwietnia 1948 roku, tj. w dniu wejścia ważycie przedmiotowego dekretu. Prawidłowo natomiast powinien zostać zbadany stan faktyczny z dnia [...] sierpnia 1951 r., czyli dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu, co nie zostało dokonane. Zdaniem skarżącego organ administracyjny błędnie zinterpretował przepis art. 2 pkt 2) dekretu o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. i nie zbadał we właściwej dacie czy nieruchomość jest użytkowana na cele określone w przepisie art. 2 tegoż dekretu. Zatem, decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1951 r. wydana została bez podstawy prawnej. Na mocy art. 156 § 1 pkt 2) kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli decyzja wydana została bez podstawy prawnej stwierdza się jej nieważność. Aby bowiem wywłaszczenie nieruchomości było możliwe na podstawie w. w dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. konieczne jest spełnienie wszystkich przesłanek w nim zawartych. Natomiast w niniejszej sprawie jedna z przesłanek dopuszczenia wywłaszczenia nie została spełniona, co skutkuje nieważnością decyzji o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Postanowieniem z dnia 3 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestników postępowania. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie z uwagi na wskazanie następców prawnych po zmarłych uczestnikach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 j.t.) – dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w zakreślonych w niej granicach. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 2) dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U.1948.20.138), przejawiające się w niesłusznym uznaniu, iż użyty w tym przepisie zwrot: "są nadal użytkowane" dotyczy użytkowania w dacie wejścia w życie niniejszego dekretu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż zwrot ten dotyczy użytkowania w dacie wydania decyzji o wywłaszczeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesiony w niej zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia art. 2 pkt 2 dekretu. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2) dekretu wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które - oprócz zajęcia ich na cel wskazany w pkt 1) art. 2 – są nadal użytkowane na powyższe cele lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na w/w cele i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, iż zwrot "są nadal użytkowane" dotyczy użytkowania w dacie wejścia w życie dekretu, powinien również wskazać, że nieruchomość powinna być użytkowana także w dacie orzekania o wywłaszczeniu. Należy stwierdzić, że fakt, iż Sąd I instancji nie zawarł tego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, nie oznacza dokonania błędnej wykładni art. 2 pkt 2) powołanego dekretu. Wskazać bowiem należy, że z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie - zaakceptowanych przez Sąd I instancji - w szczególności protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 28 maja 1951 r. bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa nieruchomość była wykorzystywana przez Centralę Produktów Naftowych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zarówno w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 16 kwietnia 1948 r., jak i w okresie późniejszym. Z powyższych względów uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie Ministra Infrastruktury, który prawidłowo uznał, iż nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 1951 r. W związku z tym uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.