I OSK 1207/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 342/10 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 342/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą J. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to – zgodnie z art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) - może bowiem być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Organ orzekający ustalił zaś, iż J. S. na przestrzeni [...] lat życia udowodnił okresy składkowe wynoszące 11 lat, 1 miesiąc i 13 dni. Orzeczeniem z dnia [...] września 2009 r. Komisja Lekarska ZUS stwierdziła, że wnioskodawca nie jest niezdolny do pracy. W związku z tym, renta w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ wnioskodawca nie spełnia przesłanki dotyczącej niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek. Oddalając skargę J. S. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż skarżący nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek określoną w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ nie zostało w stosunku do niego wydane orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, jak również skarżący nie osiągnął wieku emerytalnego wynoszącego dla mężczyzn 65 lat. Podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące przyczyn niewypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego, nie miały w tej sytuacji wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2010 r. wniósł J. S. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi przez Sąd pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7 kpa polegającego na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, art. 12 kpa polegającego na braku wnikliwego przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, art. 77 §1 kpa i art. 80 kpa przez nie wyczerpujące zebranie i ocenę materiału dowodowego, dokonaną z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, art. 107 §3 kpa przez naruszenie wymogów uzasadnienia wydanej decyzji i nie wyjaśnienie w niej, dlaczego odmówiono wiarygodności dowodowej twierdzeniom skarżącego, art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż wydana wcześniej decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, oraz art. 83 ust. 1 w zw. z art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na wydaniu decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pominięciem rygorów procedury administracyjnej, w szczególności poprzez zaniechanie oceny adekwatności okresu ubezpieczenia skarżącego w stosunku do jego wieku, którą to adekwatność należało zbadać pod kątem wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności", warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i usprawiedliwiającej niemożność spełnienia warunków ustawowych w trybie zwykłym, przy jednoczesnej niemożności podjęcia pracy przez skarżącego z uwagi na jego wiek lub orzeczoną niezdolność do wykonywania pracy i jednoczesnym braku po jego stronie niezbędnych środków utrzymania. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 3 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.), poprzez niedostateczne rozpatrzenie całokształtu okoliczności sprawy, nienależyte rozważenie zarzutów skargi oraz zasadności i kompletności wydanej decyzji, wbrew ciążącemu na sądzie administracyjnym obowiązkowi sprawowania wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej, czego skutkiem stało się utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ pominął całkowicie fakt, iż skarżący, obecnie [...] -letni mężczyzna, przez niespełna 22 lata swojego życia (1985 -2006) pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy, będąc kwalifikowanym w ramach III grupy inwalidzkiej, przy czym w dacie [...] grudnia 1997 r. renta została przyznana skarżącemu jako świadczenie trwałe. Od czasu, gdy prawo skarżącego do renty zostało zakwestionowane, tj. od 1 grudnia 2006 r., stan zdrowia skarżącego regularnie ulega pogorszeniu. Dotychczasowe schorzenia laryngologiczne, ortopedyczne i płucne, w tym również te, które stanowiły podstawę wcześniejszego przyznania prawa do renty, uległy i nadal regularnie ulegają nasileniu, a rokowania na przyszłość, uwzględniające również wiek skarżącego, nie dają szans na poprawę jego stanu zdrowia w stopniu umożliwiającym podjęcie pracy po przekwalifikowaniu się. Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, iż orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS - zakwestionowanym co prawda później w drodze zarzutu wadliwości zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika ZUS z powodu "nieudokumentowanego pogorszenia stanu zdrowia - skarżący uznany został za osobę częściowo niezdolną do pracy. Ponowne odzwierciedlenie tej tezy znalazło wyraz w wydanym w 2009 r. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś., kwalifikującym skarżącego jako osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim, ustalając datę powstania stopnia niepełnosprawności na [...] grudnia 2007r., i wydając orzeczenie do dnia [...] marca 2012 r. Istotnym, bo zaprzeczającym argumentacji organu podanej w decyzji, jest fakt, iż skarżący po utracie świadczenia rentowego, orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2006 r. zgłosił się do miejscowego Powiatowego Urzędu Pracy, gdzie zarejestrował się jako bezrobotny. Pracy jednak jakiejkolwiek nawet podjąć nie może, albowiem nie posiada stosownego orzeczenia lekarza medycyny pracy, które pozwalałoby mu na jej podjęcie. Nie polega zatem na prawdzie twierdzenie organu, jakoby skarżący nie był niezdolny do pracy, czy też jakoby brak było w sprawie dowodów na okoliczność, iż pracy bezskutecznie poszukiwał. Wskazane okoliczności faktyczne nie zostały w żaden sposób przez organ zbadane. Organ orzekający nie poparł swojego rozstrzygnięcia wyczerpującymi ustaleniami w powyższym zakresie, nie poddał szczegółowej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również nie ustosunkował się do całokształtu argumentacji skarżącego, przedstawianej w licznych pismach kierowanych do organu. Organ zupełnie pominął i nie odniósł się do zarzutu skarżącego, iż na przestrzeni niemalże 22 lat był on uznawany za częściowo niezdolnego do pracy, w tym orzeczeniem z [...] grudnia 1997 r. renta z tego tyłu została przyznana skarżącemu jako świadczenie trwałe. Decyzja Prezesa ZUS wydana zatem została z rażącym naruszeniem prawa, co jednak w niniejszej sprawie uszło uwadze Sądu, skutkując rozstrzygnięciem sprawy godzącym w interes skarżącego. Organ zaniechał w zupełności oceny adekwatności okresu ubezpieczenia skarżącego w stosunku do jego wieku, która to adekwatność jest jednym z warunków przyznania świadczenia w drodze wyjątku i usprawiedliwia niemożność spełnienia warunków ustawowych w trybie zwykłym, a istnienie tej przesłanki należało zbadać pod kątem wystąpienia przesłanki "szczególnych okoliczności". Skarżący bowiem na przestrzeni [...] lat życia, przez okres niespełna 22 lat, pobierał rentę z tytułu niezdolności do pracy, będąc uznanym za osobę niespełniającą warunków do wykonywania pracy w wyuczonym zawodzie. Renta została przyznana skarżącemu w związku z utratą słuchu w prawym uchu, rozedmą płuc i innymi schorzeniami. W okresie pobierania renty skarżący był de facto pozbawiony możliwości samodzielnego zarobkowania, a co najmniej miał tę możliwość poważnie ograniczoną. Wiek skarżącego - 61 lat - w istocie również stanowi przesłankę pozwalającą mu ubiegać się o przyznanie renty w specjalnym trybie. Organ w zupełności pomija społeczny aspekt przesłanki "całkowitej niezdolności do pracy" z uwagi na wiek. Zdolność tę kształtuje nie tylko stan zdrowia organizmu, ale także popyt na zdolności zawodowe skarżącego. Trudno bowiem uznać za zdolnego do pracy kogoś, kto przez wiele lat był wyłączony z życia zawodowego będąc młodszym i sprawniejszym - a kto obecnie jest i niedołężnym i niesprawnym fizycznie. Niesłuszne, bo sprzeczne z wcześniejszym orzecznictwem jest twierdzenie Sądu, jakoby na gruncie przedmiotowej sprawy "bezspornym" był fakt, iż J. S. nie spełnia przesłanki braku możliwości podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, gdyż brak wydania w stosunku do niego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, jak również nie osiągnął on jeszcze wieku emerytalnego. Kwestie te były już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który stwierdzał m.in., że nie można art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest bowiem tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy. Skarżący począwszy od roku 2006 jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny, co przemawia za tym, iż dążył do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Biorąc zaś pod uwagę poszukiwanie pracy przez skarżącego, pomimo złego stanu zdrowia, spowodowanego nasilaniem się nieuleczalnych chorób, należy uznać, iż fakt pozostawania bez ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Jednym z ustawowych warunków niezbędnych do spełnienia, aby w ogóle można było rozważać przyznanie wnioskodawcy świadczenia w drodze wyjątku na podstawie cytowanego art. 83 ust. 1, jest niemożność podjęcia przez niego pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na jego całkowitą niezdolność do pracy. Pojęcie "osoby całkowicie niezdolnej do pracy" zdefiniowane zostało w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jako osoby, która utraciła zdolność do wykonywania jakiejkolwiek pracy. Oceny tej niezdolności dokonuje – zgodnie z art. 14 ust. 1 powołanej ustawy – lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika ZUS stronie przysługuje sprzeciw do komisji lekarskiej ZUS, zgodnie z art. 14 ust. 2a powołanej ustawy. Również Prezes ZUS może w terminie określonym ustawą zgłosić zarzut wadliwości orzeczenia lekarza orzecznika ZUS i przekazać sprawę do rozpatrzenia komisji lekarskiej, która rozpatrując sprzeciw lub zarzut wadliwości, dokonuje oceny niezdolności do pracy i jej stopnia, wydając w tym zakresie stosowne orzeczenie (por. art. 14 ust. 2d – 2f ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych). Orzeczenie komisji lekarskiej stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (por. art. 14 ust. 3 powołanej ustawy). Prezes ZUS jest organem rentowym w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co wynika z art. 4 pkt 6 powołanej ustawy w zw. z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, ze zm.). Z tego względu, rozważając przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Prezes ZUS jest związany orzeczeniem komisji lekarskiej w zakresie ustalenia spełnienia ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności wnioskodawcy do pracy, jeżeli orzeczenie to nie zostanie przez niego zakwestionowane w trybie art. 14 ust. 4 i 5 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. – które nie zostało w ustawowym trybie zakwestionowane – ustalające, iż skarżący nie jest niezdolny do pracy. Orzeczenie to stanowi zatem wiążący dowód z dokumentu, iż skarżący nie spełnia jednego z koniecznych warunków ewentualnego przyznania mu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał właśnie na brak spełnienia przez skarżącego ustawowej przesłanki całkowitej niezdolności do pracy, prawidłowo oceniając niezbędność jej stwierdzenia stosownym orzeczeniem. Przyjęte zatem przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne organów administracji są prawidłowe i wystarczające do oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Stwierdzenie istnienia orzeczenia Komisji Lekarskiej ZUS Nr[...] z dnia [...] września 2009 r. było bowiem wystarczające do odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Za chybione należy zatem uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia powołanego art. 83 ust. 1, jak również art. 3 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 §1 i §2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, skoro niespełnienie jednej z koniecznych przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 wyklucza przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie tego przepisu, a w konsekwencji podważa celowość rozważania spełnienia pozostałych przesłanek określonych w tym przepisie. Niezasadne są również zarzuty naruszenia przez Sąd przepisów proceduralnych, skoro ustalony przez organy administracji stan faktyczny okazał się wystarczający do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku. W szczególności, nie ma znaczenia dla wyniku sprawy przedłożone przez skarżącego orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Ś. z dnia [...] marca 2009 r. o zaliczeniu skarżącego do lekkiego stopnia niepełnosprawności, ponieważ orzeczenie to nie jest podstawą w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do orzekania przez organy rentowe w sprawach świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Na marginesie należy jedynie stwierdzić, iż nawet w tym orzeczeniu wskazano skarżącemu zatrudnienie, jako pracę lekką bez hałasu. Powołane zaś w skardze kasacyjnej orzeczenia sądów administracyjnych, mające przemawiać w ocenie skarżącego z uznaniem jego zarzutów, nie mają znaczenia w rozpatrywanej sprawie, jako wydane w odrębnych postępowaniach uwzględniających indywidualny ich charakter. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.