VI SA/Wa 1492/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania J. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz Ip. 11.4. ust. 1 załącznika do tej ustawy, art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.), uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej dotyczącej nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i nałożył karę pieniężną z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karę pieniężna w wysokości 30.000 złotych. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły: - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; - nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego (wykresówka zapisywana była za długo), - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego; - używanie nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek - okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej. Powyższe naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli dokumentacji przedsiębiorstwa zakończonej sporządzeniem protokołu nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. GiTD podniósł, iż J. S. odwołał się od decyzji organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej dotyczącej nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu a zatem w pozostałym zakresie decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Konsekwencją powyższego rozwiązania jest treść lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ww. ustawy, który karą w wysokości 500 złotych za każdy dzień sankcjonuje nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (art. 92 ust. 2 pkt 2). Organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących materialnorawną podstawę decyzji. Podniósł, iż bezspornym jest nieokazanie podczas kontroli wykresówek lub innych dokumentów o nieprowadzeniu pojazdów czterech kierowców i wymienił szczegółowo czasokres, którego dokumenty te dotyczyły. Organ zauważył, iż kontrola rozpoczęła się w dniu [...] czerwca 2008 r. a zatem nie uprawnionym było nakładanie kary pieniężnej za nie okazanie wykresówek bądź innych dokumentów potwierdzających fakt o nieprowadzeniu pojazdów przed [...] czerwca 2008 r. Z tych powodów organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nieokazania wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowcę J. S. za dni od [...] do [...] czerwca i umorzył postępowanie. GITD stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Odnoszą się do argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących kradzieży auta w którym znajdowały się wykresówki i dokumenty osobowe zatrudnionych w przedsiębiorstwie kierowców, organ przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1240/06, konkludując, iż brak wykresówek spowodowany był niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa (przechowywanie tarcz tachografu za okres obejmujący rok kalendarzowy licząc, od dnia ich użycia w pojeździe) co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej w powołanych przepisach. Organ odwoławczy dodał, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. S., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skargi wskazał m.in., iż jako właściciel firmy transportowej nie ma obowiązku przedstawienia dokumentów za czas kiedy nie prowadził pojazdu ciężarowego. W ocenie skarżącego obowiązek dokumentowania przejazdów, wystawiania zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu za każdy dzień dotyczy jedynie kierowców zatrudnionych w firmie, a nie jej właściciela, który pełni różne funkcje w swoim przedsiębiorstwie. Zwrócił także uwagę, iż część przepisów o czasie pracy kierowców jest sprzeczna z realiami branży transportowej. W dalszej części skargi skarżący wskazał na swoją ciężką sytuację finansową. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają znaczenia okoliczności związane ze stanem majątkowym strony i skutkami wynikającymi z uiszczenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr, 153 poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Wskazać należy, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Obowiązkiem organu jest także decyzję uzasadnić. Uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część i winno odpowiadać wymogom przewidzianym art. 107 § 3 kpa. Zgodnie z art. 15 kpa. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady ogólnej dwuinstancyjności postępowania, sprowadzająca się do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie wymaga dla osiągnięcia takiego rezultatu jedynie wniesienia odwołania w terminie przez legitymowany podmiot. O zakresie rozpatrzenia sprawy nie decydują podniesione zarzuty. Nie ma też znaczenia, czy zostaną podniesione w uzasadnieniu odwołania, czy zgłoszone zostaną w terminie późniejszym, lecz przed rozstrzygnięciem sprawy w II instancji. W rozpoznawanej sprawie decyzja organu odwoławczego nie spełnia tych kryteriów w zakresie dotyczącym ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Umknęło uwadze organu, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o uchylenie jej w całości. Rozpoznając odwołanie GITD uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej dotyczącej nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i nałożył karę pieniężną z tytułu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu karę pieniężna w wysokości 30000 złotych uznając jednocześnie, iż w pozostałym zakresie zaskarżona decyzja stała się ostateczna. W konsekwencji nie wiadomo w jakiej faktycznie wysokości kara została nałożona. Takie działanie organu, w ocenie Sądu, stanowi naruszenie przepisów kpa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto niezrozumiałym jest stanowisko zawarte w uzasadnieniu (str. 5), w którym organ stwierdza, iż ..."uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nieokazania wykresówek lub innych dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowcę J. S. za dni od [...] do [...] czerwca i umorzył postępowanie..." Stwierdzić należy, iż sprzeczność między rozstrzygnięciem, a jego uzasadnieniem prowadzić musi do wniosku o pierwszeństwie samego rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2070/97 Lex 48693). W takiej sytuacji, dając pierwszeństwo sentencji zaskarżonej decyzji, wątpliwości budzi jakie rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy miał na uwadze a w konsekwencji - co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Wskazane wyżej uchybienia uniemożliwiają kontrolę sądową podjętego rozstrzygnięcia pod kątem oceny przesłanek merytorycznych. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonych decyzjach jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, rozpozna odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa a wydane rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu. O kosztach Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.