VII SA/Wa 197/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sygnatura akt VIISA/Wa 197/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]12.2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania J. S. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. nr [...] z dnia [...]10.2008r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w którym wydano postanowienie nr [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie — nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. B. w L., wykonywanych przez J. K., bez pozwolenia na budowę oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dnia od dnia doręczenia postanowienia określonej dokumentacji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w związku z pismem J. St. w dniu [...].12.2006 r. przeprowadzono na nieruchomości przy ul. B.w miejscowości L. czynności kontrolne, podczas których ustalono, że na w/w posesji istnieje dwukondygnacyjny budynek mieszkalny zbudowany w 1930 r. Obecny właściciel nabył nieruchomość w 1991 r. i przystąpił do wykonywania remontu wnętrza budynku. Następnie poprzez nadmurowanie ścian wschodniej i zachodniej o ok. 1,0 —1,50 m oraz wykonując dach dwuspadowy o zmniejszonych spadkach w stosunku do dawniej istniejących dobudował pomieszczenia górnej kondygnacji. Dokonując budowy zmieniono w sposób istotny kubaturę budynku. J. K. oświadczył, że roboty budowlane ukończył w 1998 r. Inwestor nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. wstrzymał roboty budowlane i nałożył na J. K. obowiązek przedstawienia, w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia: zaświadczenia Wójta Gminy L. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na wniosek J. K. z dnia [...].07.2007 r. decyzją nr [...] z dnia [...].09.2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego P. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, w którym wydano postanowienie nr [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie — nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...]przy ul. .w L., wykonanych przez J. K., bez pozwolenia na budowę oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonej dokumentacji. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].10.2007r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W dniu [...].11.2007 r. L.K. i J. K. złożyli wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku jednorodzinnego mieszkalnego przy ul. B.w miejscowości L.. Pracownicy PINB w Powiecie W.dokonali w dniu [...].01.2008r. kontroli w/w inwestycji. Nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia murów ogniowych na dachu do wysokości 40 cm od płaszczyzny dachu, wykonania w sposób właściwy obróbki blacharskiej murów ogniowych ze szczególnym uwzględnieniem odprowadzenia wody opadowej z rynny na teren własnej posesji oraz wyregulowania rynny dachowej w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul.B.. w L. do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek należy wykonać do dnia 30.03.2008. W wyniku złożenia skargi do WSA przez J. S. WSA w Warszawie uchylił decyzję Nr [...] MWINB oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po ponownej kontroli na w/w nieruchomości pracownicy PINB Powiatu W. uznali, iż obiekt jest zdatny do użytkowania. Decyzją nr [...] z dnia [...].10.2008 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w którym wydano postanowienie nr [...] z dnia [...].04.2007r., wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych przy budowie — nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] przy ul. B.w L., wykonanych przez J. K., bez pozwolenia na budowę oraz nakładające na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia określonej dokumentacji. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył J. S.. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy stwierdził, że organ powiatowy prawidłowo przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia dokumentu, przyznaje jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym. Dowód z dokumentów jest najczęściej stosowanym dowodem w postępowaniu administracyjnym. Wynika to przede wszystkim z istoty tego postępowania, którego celem jest prawidłowe ustalenie lub stworzenie jakiejś indywidualnej sytuacji prawnej na podstawie norm prawa materialnego. I właśnie te przepisy w znaczącym zakresie zobowiązują do dostarczenia organowi administracyjnemu określonych dokumentów, jak również obligują organ administracyjny do orzekania na podstawie dokumentów. Nie bez znaczenia jest także zasada pisemności postępowania, zobowiązująca organ administracyjny do dokumentowania w formie pisemnej całego przebiegu procesu administracyjnego. Aby dokument urzędowy korzystał ze zwiększonej mocy dowodowej, musi spełniać dwie przesłanki: musi być wydany przez uprawniony do tego organ (podmiot) oraz musi być sporządzony w przepisanej formie. Protokół z przyjęcia ustnych wyjaśnień składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej art. 233 Kodeksy karnego jest niewątpliwie takim dokumentem. Należy domniemywać, że oświadczenia w nim zawarte są zgodne z prawdą. J. S. oświadczył, że nadbudowa budynku mieszkalnego (wykonanie ścian i dachu) wykonana została w latach 1997-1998 r. Podważenie treści protokołu oględzin na etapie postępowania odwoławczego w sytuacji, gdy odwołujący w toku postępowania przed organem powiatowym złożył wyjaśnienia pod groźbą odpowiedzialności karnej jest bezpodstawne. Tym samym organ powiatowy słusznie przyjął, iż nadbudowa budynku została wykonana w latach 1997- 1998, czyli przed dniem 11 lipca 1998 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. prawidłowo dokonał analizy prawnej i faktycznej, powołując się na art. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, który stanowi, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy, o której mowa w art. 1. W odpowiedzi na zarzuty wskazane w odwołaniu dotyczące terminu, w którym inwestor był zobowiązany przedstawić odpowiednie dokumenty organ odwoławczy wyjaśnił, że wyznaczony przez organ powiatowy termin ma jedynie charakter procesowy może być zatem ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może być także wydłużony na żądanie strony. Organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisów prawa lecz z woli organu administracyjnego. J. S. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]12.2008r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny albowiem w jego ocenie prace nie były zakończone przed 11 lipca 1998r. ponieważ co najmniej do 27 lutego 2000 r. nie były zamontowane na budynku tzw. deszczownice. Dodatkowo skarżący zarzucił, że organy często popełniały "pomyłki" w wydawanych decyzjach wskazując w jednym miejscu na termin 30-dniowy a w innym - 60-ciodniowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 5 czerwca 2008r. w sprawie VII SA/Wa 2244/07 uchylił kontrolowaną wówczas decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77, 80 kpa albowiem nie zostało wyjaśnione czy budowa została zakończona przed 11 lipca 1998r. Ustalenia poczynione przez organy w tym zakresie zostały oparte jedynie na oświadczeniu J. K. złożonym do protokołu czynności kontrolnych, w którym wskazano, że roboty budowlane zostały zakończone około 1998r. Dalej sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze, że oświadczenie strony jest środkiem dowodowym, który również podlega ocenie organu na zasadach i w trybie przewidzianym w kpa gdyż okoliczność faktyczna stwierdzona w oświadczeniu może być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itp. A zatem - obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę było ustalenie czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 99, poz. 665) w szczególności czy budowa została zakończona przed 11 lipca 1998r. W tym celu organ winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przy czym mógł poprzestać na oświadczeniu strony jedynie wtedy gdy jego treść nie budzi wątpliwości. Organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do w/w wskazań. I tak - z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, że roboty budowlane zostały zakończone przed 11.07.1998r. Za takim ustaleniem przemawiać mają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty urzędowe. Za dokument taki organ potraktował protokół z przyjęcia ustnych wyjaśnień składanych pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jednocześnie stwierdził, że skoro J. S. oświadczył do takiego protokołu, że nadbudowa budynku mieszkalnego (wykonanie ścian i dachu) wykonana została w latach 1997 - 1998 to należało przyjąć, że została ona zakończona przed 11 lipca 1998r. Nie można - w ocenie Sądu - przyjąć za trafny takiego stanowiska organu. Należy bowiem pokreślić, że wykonywanie prac w latach 1997-1998 nie oznacza samo przez się ich zakończenia przed 11.07.1998r. albowiem zakończenie ich po tej dacie, ale do 31 grudnia 1998r. również czyni prawdziwym twierdzenie, że były one wykonywane we wskazanych okresie. Uszło także uwadze organu, że w oświadczeniu z dnia 8.10.2008r. J. S.dodał, że do 27 lutego 2000r. nie zostały zamontowane na budynku rury spustowe. Jedynie na marginesie wskazać należy, że skarżący konsekwentnie podnosił w toku postępowania, że wprawdzie nie zna dokładnie daty zakończenia robót lecz z pewnością do 27.02.2000r. nie zostały one zakończone. W świetle oceny prawnej oraz wskazań zawartych w wyroku WSA należało uznać, że omawiana kwestia nie została należycie wyjaśniona przez organ. Organ odwoławczy ustalił wszak, że przedmiotowe roboty zakończyły się przed 11.07.1998r. jedynie w oparciu o oświadczenie J. S . Treść tego oświadczenia nie uprawniała organów nadzoru budowlanego do takich ustaleń co do daty zakończenia robót. Skoro zatem treść oświadczenia, mimo że została złożona po pouczeniu o odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań budzi wątpliwości a już z pewnością nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jakiej dacie roboty zostały zakończone obowiązkiem organu było przeprowadzenie innych dowodów. Zgodnie bowiem z treścią art. 75§1 kpa za dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem. Środki dowodowe takie jak dokumenty czy zeznania świadków wymienione są w dalszej części przepisu jedynie przykładowo. Należy także zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajdują się także protokoły z oświadczeń J. i L. K. złożone również pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań. Obowiązkiem organu - w świetle art. 80 kpa - jest ocena czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Wprawdzie oświadczenia te są zgodne w swej treści i wskazują jako datę zakończenia robót październik 1997r. jednakże rzeczą organu była ocena wiarygodności tych oświadczeń w świetle wcześniejszych twierdzeń inwestorów podczas kontroli dnia 5.12.2006r., że prace zakończono w 1998r. Należy zatem podkreślić, że skoro w aktach sprawy znajdują się sprzeczne ze sobą w swej treści oświadczenia stron postępowania organ winien dokonać ich oceny i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą wyjaśnić ponad wszelką wątpliwość, w jakiej dacie zostały zakończone roboty budowlane na nieruchomości. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, 77, 80 i 107§3 kpa w zw. z art. 153 P.p.s.a. a w konsekwencji należało ją wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 5.06.2008r. Obowiązkiem zatem organu będzie powtórna analiza całokształtu zebranego materiału dowodowego i rozważenie możliwości przeprowadzenia innych dowodów, które pozwolą ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić czy prace budowlane zostały zakończone przed 11.07.1998r. Natomiast bezprzedmiotowe są zarzuty skarżącego odnoszące się do "pomyłek" organów w zakresie wskazania terminu do przedstawienia wymienionej przez organ dokumentacji. Wady decyzji w tym zakresie należało potraktować jako oczywiste omyłki pisarskie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje również to, że decyzją z dnia 29 maja 2009r. udzielono inwestorom pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została bowiem wydana po wydaniu kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji. Z tych wszelkich względów Sąd - w oparciu o art. 145§1 pkt. 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.