I OSK 664/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant St. sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 721/09 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz J. B. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia (...) lutego 2009 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) maja 2004 nr (...). Zaskarżoną decyzję wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. J. B. pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. (data prezentaty) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) maja 2004 nr (...) . Powyższą decyzją rozpoznany został wniosek Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D. – złożony w trybie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało umorzone – jako bezprzedmiotowe. J. B. w uzasadnieniu wniosku podnosił, że przedmiotowa nieruchomość warszawska położona przy ul. D. , stanowiła własność jego ojca, który umową kupna-sprzedaży zawartą w 1934 r., kupił ją od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Dodał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych był właścicielem tylko gruntu, natomiast budynek (dom mieszkalny) wzniesiony na tym gruncie przez jego ojca, był własnością jego rodziny. Okoliczność ta obligowała Prezydenta m.st. Warszawy do wezwania do udziału w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu również spadkobierców J. B.. Powinni być oni uznani za stronę postępowania z uwagi na to, że przymiot taki przysługiwał im w chwili składania wniosku przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. D. w Warszawie. Po rozpoznaniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) – działając na zasadzie art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) maja 2004 nr (...) o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z października 1948 r. złożonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. D. . Kolegium odmówiło uwzględnienia wniosku J. B. powołując się na fakt, iż nie był on stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z dnia (...) maja 2004 r. Wskazał, że dawnym właścicielem nieruchomości położonej przy ul. D. był Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych. W dniu października 1948 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zarządca Funduszu, złożył wniosek o przyznanie mu prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu. Ostateczną decyzją z dnia (...) maja 2004 r. postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku z dnia października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej zostało umorzone jako bezprzedmiotowe. Kolegium zaznaczyło, iż tylko stronie postępowania przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Natomiast J. B. nie jest następcą prawnym dawnego właściciela nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. D. i związku z tym nie przysługuje mu przymiot strony postępowania prowadzonego w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. Kolegium podniosło też, iż o tym, że J. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. D. przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku – prawomocnym – z dnia 19 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 274/05. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło, że w niniejszej sprawie zachodzą zatem okoliczności, które należy ocenić jako przeszkody o charakterze przedmiotowym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. J. B. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy – podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty. Po rozpoznaniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. nr (...) utrzymało w mocy własną decyzję z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) . Kolegium potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie J. B. wykazał jedynie interes faktyczny, bowiem właścicielem nieruchomości położonej przy ul. D. był Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych, który nie przeniósł na J. B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Na ww. decyzję Kolegium J. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 28 k.p.a., art. 61 k.p.a. i art. 77 § kpa oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Postępowanie administracyjne poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i w konsekwencji nieuznanie skarżącego za stronę postępowania w sprawie, pomimo iż przymiot taki przysługiwał mu w chwili składania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. D. w Warszawie, 2) art. 157 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, a tym samym nieuwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) maja 2004 r. nr (...) bez dokonania przez SKO – przed podjęciem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji – oceny, czy nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia, co do niepodjęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia, iż nie znajduje podstaw do podjęcia postępowania z urzędu, a także nie odnosząc się w uzasadnieniu decyzji do szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego przy dokonywaniu oceny, czy jest on stroną postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. D. , stanowiła własność jego ojca, który umową kupna-sprzedaży zawartą w 1934 r., kupił grunt od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie skarżącego okoliczność ta obligowała Prezydenta m.st. Warszawy do wezwania do udziału w postępowaniu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu również spadkobierców J. B. . Ponadto nie zgodził się on ze stwierdzeniem, że w niniejszej sprawie ma on jedynie interes faktyczny, bowiem wpis Skarbu Państwa do księgi wieczystej KW (...) przypisanej jego ojcu jest fałszywy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, powołując się przy tym na ustalenia zamieszczone w treści zaskarżonej do Sądu decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż J. B. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia (...) maja 2004 nr (...) o umorzeniu postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z października 1948 r. złożonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. D. – bowiem nie wykazał interesu prawnego uzasadniającego wystąpienie przez niego z takim wnioskiem – nie przedstawił żadnego tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją. Skarżący swój interes prawny do żądania stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej wywodzi z faktu, iż nieruchomość warszawska położona przy ul. D. , stanowiła własność jego ojca J. B. , który nabył ją od poprzedniego właściciela na mocy umowy kupna-sprzedaży zawartej w 1934 r. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego poglądu, uznając, że umowa przyrzeczenia kupna-sprzedaży nieruchomości położonej przy ul. D. , zawarta przez J. B. w 1934 r., nie spowodowała zmiany właściciela tej nieruchomości. Przedmiotowa umowa przyrzeczenia kupna-sprzedaży była umową cywilno-prawną zobowiązującą do zawarcia w przyszłości umowy kupna-sprzedaży nieruchomości, natomiast nie była to umowa kupna-sprzedaży nieruchomości przenosząca własność nieruchomości na nabywcę. Tak więc J. B. – ojciec skarżącego – nie nabył własności nieruchomości przy ul. D. – na podstawie powyższej umowy. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości nadal pozostał Fundusz Ubezpieczenia Emerytalnego Pracowników Umysłowych. Skoro J. B. nie był właścicielem nieruchomości przy ul. D. , to również jego syn J. B. nie ma tego prawa. Zatem nie ma on interesu prawnego, a tym samym nie wykazał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wobec tego nie mógł skutecznie powoływać się na uprawnienia określone w art. 157 § 2 k.p.a. – przysługujące wyłącznie stronie postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. B. zarzucając mu: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a) art. 157 § 2 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest uprawniony do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, b) art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest następcą prawnym dotychczasowego właściciela, c) art. 62 Kodeksu zobowiązań oraz art. 63 § 1 Kodeksu zobowiązań i art. 66 § 1 k.c., w związku z art. 5 k.c., poprzez przyjęcie braku interesu prawnego skarżącego wynikającego z umowy przyrzeczenia kupna-sprzedaży; 2) naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a., 61 § 1 i 4 k.p.a., art. 157 § 2 i 3 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, art. 62 Kodeksu zobowiązań i art. 63 § 1 Kodeksu zobowiązań i art. 66 § 1 k.c. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek aprobaty stanowiska naruszającego art. 28 k.p.a., że Panu Jackowi Baurskiemu nie przysługiwał przymiot strony i nie może żądać wszczęcia postępowania z mocy art. 61 § 1 i 4 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., które to stanowisko nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym, b) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. – Postępowanie administracyjne poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji na skutek aprobaty stanowiska, że Panu Jackowi Baurskiemu nie przysługiwał przymiot strony w sytuacji, gdy w chwili składania wniosku o przyznanie własności czasowej uznawany był za stronę postępowania na mocy przepisów rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. i przymiot strony utracił wskutek upływu czasu związanego z nierozpoznaniem wniosku w terminie, c) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i sądowym w związku z art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. – które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy bowiem błędne ustalenia Sądu pierwszej instancji skutkują wyczerpaniem art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz mogły skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną, d) art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1, art. 17 § 2, art. 19 i art. 20 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprawie w sytuacji, gdy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o wyłączenie sędziów Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Elżbiety Lenart i Moniki Nowickiej z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa, wydane na skutek wniosku J. B. o wyłączenie ww. Sędziów było nieprawomocne, a Sędziowie do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie mogli spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy bowiem w razie uchylenia lub zmiany postanowienia w wyrokowaniu braliby udział sędziowie wyłączeni od udziału w sprawie. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) lutego 2009 r. i z dnia (...) grudnia 2008 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji oraz organy administracyjne nie ustaliły i nie rozpatrzyły prawidłowo stanu faktycznego dotyczącego uznania skarżącego za stronę postępowania, nie biorąc za podstawę rozstrzygnięcia łączącego ZUS i ojca wnioskodawcy stosunku prawnego oraz okoliczności faktycznych uniemożliwiających wnioskodawcy realizację jego roszczeń. Sąd oraz organy administracji pominęły przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności faktyczne potwierdzające legitymowanie się przez Pana J. B. przymiotem strony, nie biorąc tym samym pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym i sądowym. Skarżący podniósł także, iż zaskarżony wyrok wydany został z udziałem sędziów, co do których nie uprawomocniło się – w dacie wyrokowania – postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalające wniosek o wyłączenie sędziów z dnia 28 października 2009 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem w razie uchylenia lub zmiany postanowienia w wyrokowaniu braliby udział sędziowie wyłączeni od udziału w sprawie. Tymczasem zgodnie natomiast z treścią art. 20 § 3 p.p.s.a. do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie Sędzią może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki, co nie obejmuje wydania orzeczenia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 17 § 2, art. 19 i 20 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia 28 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o wyłączenie od orzekania sędziów Elżbiety Lenart i Moniki Nowickiej. W dacie wydania wyroku, to jest w dniu 6 listopada 2009 r. postanowienie to nie było prawomocne, bo zażalenie na nie zostało skutecznie wniesione w dniu 19 listopada 2009 r. Przepis art. 20 § 3 p.p.s.a. stanowi, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy o wyłączenie, sędzia może spełniać tylko czynności niecierpiące zwłoki. Czynnościami niecierpiącymi zwłoki są takie, których niedokonanie naraziłoby stronę na szkodę uniemożliwiając lub utrudniając właściwe rozstrzygnięcie sprawy albo późniejsze wykonanie orzeczenia. Do czynności niecierpiących zwłoki z pewnością nie można natomiast zaliczyć wydania orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Wbrew sformułowanemu we wskazanym wyżej przepisie zakazowi sędziowie Monika Nowicka i Elżbieta Lenart były członkami składu orzekającego, który wydał wyrok w dniu 6 listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2010 r. uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. Uzasadniając swoje stanowisko NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, o jakiej mowa w art. 19 p.p.s.a. Sędziowie Elżbieta Lenart i Monika Nowicka brały udział w wydaniu orzeczenia w sprawie ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 listopada 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania odpisu dokumentu (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 274/05), w którym przesądziły, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. D. w Warszawie. W konsekwencji pogląd ten zdeterminował orzeczenie organu pierwszej instancji i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem Kolegium uznało, że J. B. nie ma przymiotu strony. W związku z tym okoliczność, że wskazani przez skarżącego sędziowie brali już udział w rozpoznawaniu innej sprawy ze skargi J. B. stanowi zdaniem NSA okoliczność uzasadniającą wyłączenie ich od orzekania w niniejszej sprawie. Czynności podejmowane wbrew zakazowi wyrażonemu w art. 20 § 3 p.p.s.a., nie powodują nieważności postępowania. Mają jedynie charakter uchybień procesowych, które mogą być uznane za wpływające na wynik sprawy, jeżeli wniosek o wyłączenie zostanie uwzględniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy wobec czego zarzuty dotyczące tej kwestii należało uznać za usprawiedliwione. W zaistniałej sytuacji przedwczesne byłoby natomiast odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wyrok Sądu I instancji wydany przez skład, w którym dwóch jego członków uległo wyłączeniu, poprzez jego uchylenie przestał funkcjonować w obrocie prawnym. Wyrażenie przez NSA na obecnym etapie sprawy poglądu merytorycznego, którym Sąd I instancji zgodnie z art. 190 p.p.s.a. byłby związany pozbawiłoby w istocie skarżącego możliwości rozpoznania sprawy przez dwa niezależne sądy zgodnie z tokiem instancji. Mając wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 p.p.s.a.