II SA/Bd 650/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi E. i C. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej powoływany jako PINB), na podstawie art. 49b ust. 1, art. 81 ust.1 pkt 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), nakazał E. i C. M. rozbiórkę obiektu budowlanego, o wymiarach 4,00 m x 3,00 m, wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, na działce nr [...] położonej w K. przy ul. Z. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w 2008 r. prowadził postępowanie w sprawie budowy kojca dla psa na działce nr [...], które ostatecznie zakończyło się pismem wyjaśniającym z dnia 5 sierpnia 2008 r. znak [...], kwalifikując rozpatrywaną sprawę do dziedziny prawa cywilnego. W wyniku ponownej kontroli na w/w nieruchomości przeprowadzonej w dniu 16 kwietnia 2009 r., organ ustalił, że E. i C. M., na bazie wcześniej wykonanych robót budowlanych związanych z budową kojca dla psa tj. konstrukcji stalowej z kształtowników zamkniętych o wysokości 2,00 m wykonanej na fundamencie betonowym o wysokości 0,30 m - 0,40 m (dno posadzki o zagłębieniu ok. 0,30 m p.p.t.), zrealizowali obiekt budowlany o wymiarach 4,00 m x 3,00 m, którego ściany zostały obudowane deskami i na którym został wykonany dach (dach namiotowy czteropołaciowy pokryty dachówką ceramiczną). Organ wskazał, iż odległość obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich wynosi 1,60 m. Odległość tą pomniejsza jeszcze okap obiektu - o 0,50 m od strony działki nr [...] będącej własnością B. T. i - o 0,65 m od strony działki nr [...] będącej własnością E. i M. C. Zdaniem organu, wskazany obiekt budowlany zrealizowany został w warunkach samowoli budowlanej, albowiem wykonany został bez uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze jego realizacji, tymczasem obowiązek zgłoszenia budowy takiego obiektu wynika z art. 30 ust. 1 prawa budowlanego. W ocenie organu, w zaistniałym przypadku samowoli budowlanej, nie można zastosować procedury legalizacyjnej, ponieważ przepisy techniczno-budowlane uniemożliwiają doprowadzenie zrealizowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, z uwagi na zbyt bliskie usytuowanie obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich. Od powyższej decyzji E. i C. M. wnieśli odwołanie, w którym wyjaśnili, że przed przystąpieniem do realizacji kojca dla psa, zasięgali informacji w Starostwie P., czy na budowę kojca wymagane są jakieś dokumenty. Poinformowano ich, że w prawie budowlanym nic się na temat budowy kojców nie mówi i, że nie są to obiekty budowlane. W związku z tym przystąpili do budowy kojca dla psa. Z uwagi na wniosek sąsiada B. T., inspektorzy PINB w trakcie realizacji przedsięwzięcia (etap wykonania na murku o wysokości 30 cm konstrukcji metalowej o wysokości 150 cm i częściowego obicie konstrukcji metalowej deskami w wysokości 120 cm) przeprowadzili kontrolę, zakończoną pismem wyjaśniającym z dnia 5 sierpnia 2008 r. znak [...], w którym stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek unormowań, które określałyby gdzie i w jaki sposób może być wykonany kojec dla psa, dlatego też sprawę należy zakwalifikować do dziedziny prawa cywilnego. Następnie we wrześniu 2008 r., jak wskazali odwołujący, dokończyli obicie deskami konstrukcji metalowej i przykryli prowizorycznie kojec folią. Otrzymali oni również od Okręgowego Inspektora Ochrony Zwierząt pismo z dnia 2 marca 2009 r., które upoważniało ich do zadaszenia kojca, wskazując iż należy tą czynności wykonać, aby kojec w pełni spełniał warunku pobytowe dla psów określone normami krajowymi i europejskimi oraz, że kojec wykonany jest zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W związku z tym w marcu 2009 r. wykonali zadaszenie kojca dla psa. Po wykonaniu zaś tej czynności, przeprowadzona została ponownie wizja lokalna ich nieruchomości, której następstwem było stwierdzenie prze PINB, że wykonane przez nich przedsięwzięcie nie jest kojcem dla psa. W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych, odwołujący wskazali, iż niezrozumiałym dla nich jest dlaczego w ocenie organu do czasu jak kojec był obity częściowo deskami i przykryty folią to stanowił kojec dla psa, a w sytuacji gdy doprowadzili go do aktualnego wyglądu (zadaszenie i dalsze obicie deskami) przestał być dla organu kojcem. Wyjaśnili, iż nie godząc się ze stanowiskiem organu, zwrócili się, załączając zdjęcia wykonanego kojca, do Prezydenta W. z prośbą o interpretację przepisów dotyczących budowy kojca dla psa. Z otrzymanej odpowiedzi wynika, jak wskazali, że postąpili zgodnie z prawem. Ponadto odwołujący zaznaczyli, że z uwagi na okoliczność, iż w kojcu będzie przebywał pies znajdujący się na liście psów groźnych, kojec powinien być wykonany na płycie betonowej i przykryty solidnym dachem, aby nie stwarzać zagrożenia dla środowiska i ludzi. Podkreśli również, że sąsiednie działki nr [..] i [...] są działkami rolnymi oraz, że ze względu na małe rozmiary ich dziki, umiejscowienie kojca jest optymalne. Po rozpatrzeniu w/w odwołania, [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływany jako WINB), decyzją z dnia [...] Nr [....], na podstawie art.104 w zw. z art.138 §1 pkt 1 kpa oraz art. 49b ust.1, art. 81 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust.2 prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wybudowany przez odwołujących obiekt budowlanych jest obiektem gospodarczym pełniącym funkcję kojca dla psa (budynek gospodarczy z przeznaczeniem na kojec), który został wybudowany w sposób samowolny, bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia do właściwego organu. Organ zaznaczył, że kojec dla psa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, ponieważ jest on trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundament i dach. Wyjaśnił, iż ze względu na powierzchnię zabudowy wynoszącą 12,00 m², jego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę tylko zgłoszenia, ale takiego obowiązku inwestorzy nie dopełnili, przez co dopuścili się samowoli budowlanej. Nie było jednak możliwym przeprowadzenie postępowania naprawczego, gdyż przedmiotowy obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane tj. § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie MI z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zgodnie z którym ściana z otworem okiennym lub drzwiowym winna być oddalona od granicy sąsiada co najmniej 4,00 m, a bez otworu okiennego lub drzwiowego co najmniej 3,00 m. Tym samym uzasadnione było orzeczenie przez PINB, w oparciu o art. 49b ust. 1 prawa budowlanego, rozbiórki przedmiotowego budynku. Na powyższą decyzję E. i C. M., reprezentowani przez pełnomocnika adwokata P. O., wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego budowlanego, poprzez błędne uznanie w świetle art. 3 ust. 2 prawa budowlanego, że nie posiadający fundamentów obiekt – kojec dla psa, jest budynkiem. W uzasadnieniu wskazali, że WINB błędnie uznał, iż przedmiotowy obiekt stanowi budynek. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 2 prawa budowlanego przez budynek należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z powołanego przepisu wynika, że ustawodawca enumeratywnie i wyczerpująco wymienił cechy obiektu budowlanego, który może być uznany za budynek. Brak więc w obiekcie którejkolwiek z wymienionych w powołanym przepisie cech budynku, nie pozwala uznać, że dany obiekt stanowi budynek. Skoro zatem wykonany przez skarżących obiekt nie posiada fundamentu, to nie może on zostać uznany za budynek. O braku cechy fundamentu przedmiotowego obiektu świadczy, zdaniem skarżących, załączona do odwołania inwentaryzacja kojca opracowana przez mgr inż. W. M., w której wskazuje się, że konstrukcja kojca dla psa opiera się na płycie betonowej – wylewka z betonu grubości 12 cm, zagłębionej 30 cm poniżej poziomu terenu. Takie parametry zdecydowanie odbiegają od parametrów wykonania fundamentów. Grubość płyt fundamentowych bowiem wynosi zwykle 20-30 cm, a ich głębokość posadowienia powinna wynosić minimum 50 cm. Nadto budynki posadowią się najczęściej na ławach fundamentowych żelbetowych, uzbrojonych podłużnymi prętami. Tak zasadnicza odmienność parametrów, w ocenie skarżących, nie pozwala przyjąć, że wykonany przez skarżących obiekt - kojec dla psa posiada fundamenty. Tymczasem przyjęta przez PINB i następnie zaakceptowana przez WINB odmienna interpretacja art. 3 ust. 2 prawa budowlanego, pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego treścią i zarazem stanowi o jego naruszeniu, a także w konsekwencji pociąga za sobą niesłuszne zastosowanie w stosunku do wykonanego obiektu przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakładających obowiązek dokonania zgłoszenia budowy przedmiotowego obiektu do właściwego organu. Taka sytuacja zaś doprowadziła w następstwie do stwierdzenia przez WINB, że wybudowany obiekt nie spełnia warunków określonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r., co uniemożliwiało jego legalizację. W ocenie skarżących, gdyby WINB prawidłowo przyjął, że ze względu na brak fundamentu, wykonany kojec dla psa, nie jest budynkiem, to stwierdziłby też, że nie wymaga on zgłoszenia do właściwego organu i nie zachodzą wobec niego rygory wynikające z § 12 ust. 3 rozporządzenia MI z 12.04.2002r.. Jednocześnie taki obiekt musiałby zostać określony jako obiekt małej architektury nie posadowiony w miejscu publicznym, wobec którego nie zachodzą takie same obostrzenia jak wobec budynku. Skarżący podkreślili również, że ponieśli znaczne koszty związane z wykonaniem przedmiotowego kojca dla psa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowego stanowisko prawne oraz jego uzasadnienie. Dodatkowo wskazał odnosząc się do zarzutów skargi, że nietrafny jest argument skarżących, że wybudowany kojec dla psa nie jest obiektem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Okoliczność bowiem, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, wykazało przeprowadzone postępowanie dowodowe, a w szczególności dostarczona przez skarżących, opracowana w maju 2009 r., inwentaryzacja budowlana przedmiotowego obiektu (str. 3 części opisowej, ppkt 3.1), w której to wskazano, że konstrukcja kojca opiera się na płycie betonowej. Zdaniem organu płyta ta jest fundamentem w rozumieniu przepisów konstrukcyjno-budowlanych i przekazuje wszystkie obciążenia z konstrukcji na grunt. Organ podkreślił, iż stosowane rozwiązania materiałowe, grubość fundamentów, ich szerokość (w tym i płyty fundamentowej) zależą od wielkości przekazywanych na grunt obciążeń (fundamenty mogą być wykonane m. in. z betonu, żelbetu, bloczków betonowych, cegły czy kamienia). Przekrój poprzeczny A-A zawarty w inwentaryzacji budowlanej wskazuje jednoznacznie na sposób rozwiązania technicznego fundamentów i wylewanych ścian betonowych. Zdaniem organ, przytoczone okoliczności, dowodzą że przedmiotowy obiekt posiada fundament oraz przegrody budowlane w postaci ścian (deski drewniane ułożone ażurowo) i dachu (ceramiczny z dachówek), przez co została wydzielona określona przestrzeń użytkowa. Natomiast wielkość obiektu, tj. 12,00 m² wskazuje, że budowa takiego obiektu zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jednakże koniecznym było dokonania zgłoszenia, czego inwestorzy nie dopełnili. Dodatkowo obiekt narusza warunki techniczno-budowlane, dlatego też nie zaistniały okoliczności wskazane w art.49 ust. 2 prawa budowlanego, pozwalające na zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując legalność decyzji WINB, należało przede wszystkim rozstrzygnąć czy wykonany przez skarżących obiekt, pełniący funkcję kojca dla psa, w myśl stanowiska skarżących, nie stanowiąc obiektu budowlanego, w ogóle nie podlega regulacjom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego, ewentualnie stanowiąc obiekt małej architektury usytuowany na terenie prywatnym, podlega tym regulacjom, jednakże jako taki obiekt nie wymaga zgłoszenia do właściwego organu, czy też wykonany przez skarżących obiekt, zgodnie z twierdzeniem organów administracyjnych, stanowi obiekt budowlany w postaci budynku gospodarczego o małej powierzchni, normowany przepisami prawa budowlanego i podlegający w związku z tym obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Sądu zgodzić się trzeba z WINB, że zrealizowany przez skarżących obiekt o powierzchni zabudowy 12 m², na bazie konstrukcji z kształtowników stalowych, obudowanej deskami o szerokości 12 cm ułożonymi ażurowo i przykrytej dachem czteropołaciowym krytym dachówka ceramiczną, oparty na płycie betonowej – wylewka z betonu grubości 12 cm, zagłębionej 30 cm poniżej poziomu terenu stanowi obiekt budowlany w postaci budynku, o którym mowa w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z definicją budynku zawartą we wskazanym przepisie, przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie, należy zgodzić się z opinią skarżących, że dany obiekt może zostać uznany za budynek, jedynie w sytuacji gdy posiada wszystkie wskazane cechy budynku łącznie tj. musi być trwale związany z gruntem, być wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadać fundament i dach. Brak którejkolwiek z tych cech powoduje, że dany obiekt nie stanowi budynku. W niniejszej sprawie sporna stała się kwestia posiadania przez przedmiotowy obiekt fundamentu. Zdaniem skarżących wybudowany przez nich obiekt nie posiada fundamentu, ponieważ parametry wylewki betonowej oraz jej zagłębienie, zdecydowanie odbiegają od parametrów wykonania fundamentów. W ocenie Sądu stanowisko skarżących w tej kwestii jest błędne. Należy wskazać, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, lecz tym pojęciem się posługuje, ustawa ta również nie odsyła do żadnego innego aktu ustawowego lub podstawowego określającego definicję fundamentu, celem wskazanie zakresu semantycznego tego pojęcia. W związku z tym, zdaniem Sądu, w celu przesądzenia czy mamy w przedmiotowej sprawie do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. I tak powszechnie przyjmuje się, że fundament to element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, wykonany z betonu, żelbetu, cegieł lub kamieni, rzadziej z drewna. Zatem cechą znamionującą fundament jest przekazywanie wszystkich obciążeń z konstrukcji na grunt. Niewątpliwie tą cechę posiada fundament przedmiotowego obiektu. Ponadto został on wykonany z płyty betonowej – wylewki betonowej, a więc materiału, z którego powszechnie wykonuje się fundamenty. Odnosząc się do szczegółowych parametrów wykonania fundamentu, do których odwołują się skarżący, to należy przyznać racę WINB, że stosowane rozwiązania materiałowe, grubość fundamentów, ich szerokość (w tym i płyty fundamentowej) zależą od wielkości przekazywanych na grunt obciążeń, w związku z czym są uzależnione od wielkości budowanej konstrukcji. Tym samym, jeżeli zamierzona konstrukcja nie ma być znacznych rozmiarów, to i odpowiednio parametry fundamentów mogą być mniejszych rozmiarów, ponieważ wystarczą one do przekazania na grunt stosunkowo mniejszych obciążeń. Reasumując należy wskazać, iż wykonany przez skarżący obiekt posiada łącznie wszystkie wskazane w art. 3 pkt 2 prawa budowlanego cechy budynku tj. posiada fundament w postaci płyty betonowej przenoszącej odciążenia z konstrukcji na grunt oraz czteropołaciowy dach, jest on trwale związany z gruntem oraz wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych w postaci ścian wykonanych z ułożonych ażurowo desek. Tym samym, w myśl art. 3 pkt 2 prawa budowlanego, stanowi on obiekt budowlanych w postaci budynku. W tym miejscu należy wskazać, iż niewątpliwie przedmiotowy obiekt budowlany był przez skarżących budowany etapowo, także z akt sprawy wynika, iż co do obiektu wypowiadały się różne organy administracyjne, wielokrotnie również na żądanie skarżących, niemniej jednak zadaniem Sadu, dla oceny legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych objętych granicami kontroli tutejszego Sądu, nie miało to znaczenia. Fakt bowiem, że na określonych etapach robót budowlanych, przedmiotowa konstrukcja nie stanowiła obiektu budowlanego, nie oznacza że po złożeniu wszystkich elementów w całość (zarówno tych planowanych od początku, jak i zamierzonych w trakcie budowy), wbudowana przez skarżących konstrukcja nie stanie się, w myśl przepisów prawa budowlanego, obiektem budowlanym o wszystkich cechach budynku. Zwrócić również należy uwagę, że skarżący pytając różne organy państwowe o charakter prawny obiektu, określały go jako "kojec dla psa", w związku z tym organy udzielające skarżącym odpowiedzi traktowały go jako taki obiekt, nie badając jednak cech przedmiotowych tej konkretnej konstrukcji oraz nie rozstrzygając czy wybudowany przez nich obiekt rzeczywiście stanowi kojec dla psa. Dlatego też wskazane powyżej okoliczności, powoływane przez skarżących jako argumenty do uchylenia zaskarżonej decyzji, nie mogły stanowić, wbrew twierdzom skarżących, podstawy do innej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji. Przesądzając zatem, że wybudowany przez skarżących obiekt stanowi budynek oraz uwzględniając wielkość jego powierzchni - 12 m 2, należy wskazać, iż budowa takiego obiektu zwolniona była z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 2), jednakże koniecznym było w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego dokonania zgłoszenia jego budowy właściwemu organowi, czego skarżący bezspornie nie uczynili. Organ więc zasadnie wszczął procedurę określoną w art. 49b prawa budowlanego regulującą samowolę budowlaną. Z uwagi na okoliczność, że przedmiotowy obiekt został usytuowany w odległość 1,60 m w stosunku do granic działek sąsiednich, naruszając przez to przepisy techniczno-budowlane tj. § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym ściana z otworem okiennym lub drzwiowym winna być oddalona od granicy sąsiada co najmniej 4,00 m, a bez otworu okiennego lub drzwiowego co najmniej 3,00 m, nie możliwym było przeprowadzeni przez organy administracyjne postępowania naprawczego, mającego na celu zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Niezbędnym bowiem wymogiem możliwości przeprowadzenia takiego postępowania jest, w myśl art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, nie tylko zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również nie naruszanie przez nią przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, które jak Sąd wskazał powyżej, w okolicznościach niniejszej sprawy zostały naruszone, i tego naruszenia usunąć się nie da. W tym stanie rzeczy organ administracyjny prawidłowo nakazał na podstawie art. 49b ust. 1 prawa budowlanego rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia obiektu budowlanego w postaci budynku, pełniącego funkcję kojca dla psa. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub uchybienia reguł procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkowałoby wznowieniem postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.