I OSK 582/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 67/09 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 67/09 oddalił skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w sprawie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną: Starosta Grodziski decyzja z [...] grudnia 2007 r. zwrócił na rzecz H.K. i E.G. nieruchomość oznaczoną nr [...], [...] i [...] przy ul. K. w Warszawie oraz zobowiązał ww. osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy. Decyzję organ uzasadnił tym, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa dzielnicy mieszkaniowej "[...]" wraz z zespołem ulic. W odwołaniu Prezydent m.st. Warszawy domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na wykorzystanie części wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, bowiem część zwracanej działki znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy K. na odcinku od ulicy Z. do A.. Wojewoda Mazowiecki utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w dniu [...] listopada 2008 r. i stwierdził, że działki będące przedmiotem postępowania, stanowią część nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 24.985 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1989 r. [...]. Skarb Państwa nabył tę nieruchomość pod realizacje celu publicznego – budowę dzielnicy "[...]" i zespołu ulic, zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia 20 grudnia 1976 r. Wniosek o zwrot całej nieruchomości, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w dniu 16 grudnia 1997 r. złożyła H.K., w dniu 7 grudnia 2001 r. do wniosku dołączyła się E.G.. Następnie strony zwróciły się do organu I instancji o rozstrzygniecie w pierwszej kolejności sprawy zwrotu tylko części nieruchomości stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 10 034 m2. Wojewoda Mazowiecki uznał za bezsporne, że cel, na który przejęto nieruchomość nie został zrealizowany. Powołał się na protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2005 r., z którego jednoznacznie wynika, że nieruchomość stanowi niezabudowany i niezagospodarowany teren. Z pisma Naczelnika Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Usynów wynika, że część wnioskowanych działek znajduje w liniach rozgraniczających projektowanej ul. K., a także, że budowa ulicy jest inwestycją liniową realizowaną sukcesywnie. Zdaniem Wojewody jest to jedynie inwestycja polegająca na budowie ulicy, która nie została zrealizowana. Spełniony został więc wymóg określony w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uzasadniający zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m.st. Warszawy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Kwestionując zaskarżoną decyzję, zarzucił jej, że działki nr [...] i [...] położone są w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy K. na odcinku od ulicy Z. do ulicy K., której budowa została rozpoczęta zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Wykładnia systemowa przepisu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnia ograniczenia obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, które wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Prowadzi to do wniosku, że niedopuszczalne jest orzekanie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeśli nieruchomość w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził naruszenia prawa przy wydaniu decyzji. Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 216 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Jak wynika z akt sprawy, w wyniku umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1989 r. H.K. i E.K. (obecnie G.) sprzedały Skarbowi Państwu nieruchomość o obszarze 24 985 m2, oznaczoną numerem [...], pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z zespołem ulic w trybie ustawy z 1985 r. W przedmiotowym postępowaniu miały więc zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to rozdział reguluje zasady zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Wniosek H.K. i E.G. z dnia [...] lutego 2005 r. (a nie jak błędnie organ podał z 1997 r.) rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 136 ust. 3 tej ustawy, zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 ustawy, stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2 art. 137). W ocenie Sądu badając w jaki sposób wykorzystane zostały poszczególne działki nabyte od skarżących w 1989 r. organ przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające poparte szczegółowo zebranym materiałem dowodowym. W toku tegoż postępowania kierował się prawidłową wykładnią powołanych norm prawnych, przyjmując zasadnie, iż o tym czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na jaki została wywłaszczona. Cel rozumiany bardzo ściśle i konkretnie. Prawidłowo organ przeprowadził ocenę stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku przeprowadzonego postępowania, po wizji lokalnej na gruncie, mającej miejsce w dniu [...] grudnia 2005 r., ustalił, iż działki o numerach [...], [...] i [...] stanowią grunt niezabudowany oraz niezagospodarowany. Zatem w stosunku do tych terenów nie został osiągnięty cel, na jaki działki te zostały nabyte. Sąd podkreślił, iż cel wywłaszczenia musi być ujmowany konkretnie, ściśle. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, które prezentuje konsekwentnie pogląd, iż zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym (wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93, niepubl.). W toku postępowania ustalono, iż działka nr [...] została nabyta od skarżących w celu realizacji osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz zespołem ulic, co wynika z decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 20 grudnia 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowy dzielnicy mieszkaniowej "[...]" i zespołu ulic. Fakt, że aktualnie działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią teren niezabudowany i niezagospodarowany ewidentnie świadczy o niezrealizowaniu na nich celu wywłaszczenia. Odnosząc się do zaś do zarzutów zawartych w skardze, że niedopuszczalne jest wydanie orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli część tej nieruchomości została wykorzystana pod budowę ulicy K., która stanowi drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, Sąd stwierdził, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie z informacji podanej przez skarżącego wynika, że działki nr [...] i [...] położone są w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy K., której budowa została rozpoczęta w dniu [...] października 2005 r. Na przedmiotowe działki została wydana decyzja Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającego budowę ul. K. na odcinku ul. S. – A. z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem i ścieżką rowerową. Sąd wskazał, że obie daty podane przez skarżącego w uzasadnieniu skargi są późniejsze niż data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, co nastąpiło [...] lutego 2005 r. Nie zrealizowano zatem budowy ulicy K. w terminach określonych art. 137 ust. 1 ppkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a jedynie zaplanowano jej przebieg. Zdaniem Sądu jest to tylko planowana w przyszłości inwestycja, a samo ujęcie danej inwestycji w planie zagospodarowania przestrzennego – bez jej faktycznej realizacji – nie ma żadnego wpływu na ocenę przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości. Z tych względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej ustawą P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa, prawidłowo reprezentowane i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparło o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a. zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na naruszeniu art. 137 § 1 ustawy z dnia 11 sierpnia o gospodarce nieruchomościami, w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegające na naruszeniu art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym faktu, iż zwrócona nieruchomość stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, iż część działek nr [...], [...] i [...] położona jest w liniach rozgraniczających ulicy K. na odcinku od ul. Z. do A., której budowa została rozpoczęta zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] października 2005 r. Jest to typowa inwestycja liniowa, realizowana sukcesywnie. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już zaznaczał (wyrok z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV-SA-2033/96 oraz wyrok z dnia 18 stycznia 1999 r. sygn. akt IV-SA 62/97), że o zbędności terenu nie może świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu. NSA podkreślił, że sytuacja taka może być uzasadniona gdy chodzi o wielkie zadania inwestycyjne, którymi niewątpliwie jest budowa dużego osiedla mieszkaniowego z towarzyszącą mu infrastrukturą drogową. Taką tendencję w orzecznictwie prezentuje również WSA w Krakowie, który w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. II SA/Kr 1118/08 zaznaczył, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie Sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, gdy cel wywłaszczenia został co prawda zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów. Strona skarżąca jest zatem zdania, że orzekając w przedmiotowej sprawie WSA naruszył dyspozycję art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż cel wywłaszczenia został zrealizowany. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji doszło do obrazy art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., co miało niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie. Polegało ono na niezbadaniu wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy przed zamknięciem rozprawy. Nie dokonano wizji lokalnej w terenie, co niewątpliwie zmieniłoby pogląd na realizację celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, w tej sprawie nie wystąpiły. Rozpoznając jako pierwszy zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odmówił mu trafności. Wskazany jako naruszony przepis art. 113 § 1 ustawy P.p.s.a. nakazuje przewodniczącemu składu sędziowskiego zamknięcie rozprawy, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. W niniejszej sprawie zamknięcie rozprawy nastąpiło, gdy wszystkie istotne okoliczności zostały dostatecznie wyjaśnione i nie zachodziła konieczność wyjaśnienia przez organ jakichkolwiek okoliczności, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone decyzje nie były dotknięte naruszeniami prawa, o których stanowią przepisy art. 7 i 77 k.p.a. Aby ocenić zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy najpierw odnieść się do norm prawa materialnego, gdyż te z reguły dyktują jakie okoliczności faktyczne muszą zaistnieć, zostać udowodnione aby mogła mieć zastosowanie norma prawa materialnego. W tej sprawie takie normy zostały zawarte w przepisach art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 136 ust. 3 daje uprawnienie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanki zbędności wymienia zaś przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowiąc, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (a dotyczy to z mocy art. 216 ustawy również umowy o nabyciu nieruchomości), jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawie wszczętej na wniosek H.K. i E.G. organ ustalił datę i cel nabycia nieruchomości, co wynikało z załączonego do akt aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1989 r. Ustalono także w drodze dokonania oględzin w dniu [...] grudnia 2005 r., że działki nr [...], [...] i [...], o zwrot których wystąpiły wnioskodawczynie nie zostały zużyte na budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" ani na ulice osiedlowe, a stanowią teren niezabudowany i niezagospodarowany. Sąd uwzględnił także przedłożone dokumenty świadczące o tym, że teren przedmiotowych działek objęty jest decyzją Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2006 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ustalającego budowę ulicy K.. Okoliczność ta została jednakże prawidłowo oceniona przez Sąd jako niemająca wpływu na zastosowanie art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wspomniana decyzja o ustaleniu lokalizacji została bowiem wydana już po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości, natomiast przesłanki zwrotu podlegają ocenie na datę złożenia wniosku. Nie budzi natomiast wątpliwości, iż od daty nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, tj. od dnia [...] lutego 1989 r. nie podjęto na nabytych gruntach prac związanych z realizacją osiedla, czy też ulic osiedlowych i stan ten niewątpliwie trwał ponad 7 lat, w tym także w dacie złożenia wniosku o zwrot. Wbrew poglądom wyrażonym w skardze kasacyjnej ustawodawca nie uzależnia zwrotu nabytej nieruchomości od tego, czy aktualnie w dacie rozstrzygnięcia sprawy przez organ na nieruchomości może być realizowany cel wywłaszczenia określony w umowie. Nie ma także znaczenia dla zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy okoliczność, iż przedmiotowe nieruchomości mają być w przyszłości według planowanej inwestycji przeznaczone pod drogę publiczną. Przepis art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), określający podmioty, do których należy własność poszczególnych kategorii dróg publicznych nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, jeżeli tylko zostają spełnione przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odniesieniu do spełnienia tych przesłanek wskazano już wyżej, iż w tej sprawie zwrot nieruchomości znajdował uzasadnienie w treści art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ cel wywłaszczenia określony w umowie nabycia nie został zrealizowany. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia ww. przepisu, który to przepis autor skargi kasacyjnej powołuje błędnie określając jego oznaczenie oraz podając błędną datę ustawy zamiast prawidłowej, tj. z dnia 21 sierpnia 1997 r. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.