IV SA/Po 476/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 28 października 2009 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/B.Popowska /-/G.Radzicka /-/M.Dybowski Dnia [...] grudnia 2008 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło zgłoszenie B. R. zamiaru budowy (wykonania robót budowlanych) budynku gospodarczego, 3x5 m, blaszanego, bez otworów okiennych, gotowego, na gruncie 3 m. od granicy działki nr [...]. W trakcie toczącego się postępowania do Starostwa wpłynęła notatka służbowa pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z dnia [...] grudnia 2008 r., opisująca, że w trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, iż na działce należącej do B. R. znajduje się obiekt budowlany (garaż) w konstrukcji stalowej obudowanej blachą z dachem płaskim. W rozmowie z właścicielką działki - stroną ustalono, że na obiekt ten nie posiada zezwolenia na budowę, zaś obiekt nie jest zgłoszony do właściwego organu. Strona nie posiada też uzgodnienia na wykonanie zjazdu z ul. K. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy przedmiotowego budynku, w związku z toczącym się w PINB postępowaniem dotyczącym przedmiotowego obiektu. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody, Starosta wydał decyzję przedwcześnie. Skoro Starosta nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o wskazane dokumenty i określił termin wykonania, to wydanie decyzji przed tym terminem jest sprzeczne z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Prawo budowlane). Ponadto Starosta nie wyjaśnił kwestii opisanej w notatce służbowej z dnia [...] grudnia 2008 r. Strona nie została poinformowana o jakimkolwiek postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego wobec obiektu, będącego przedmiotem zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] działający z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy przedmiotowego budynku gospodarczego blaszanego, na działce [...] w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że termin uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy nie został dochowany. Inwestor nie udokumentował możliwości zjazdu z drogi: działki nr [...] będącej własnością [...] oraz działki nr [...] będącej własnością Miasta [...]. Dostarczona przez Stronę decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu z działek nr [...] i [...] (droga) ul. K., nie dotyczy działki znajdującej się przed przedmiotową działką [...]. W odwołaniu strona napisała, że Starosta pominął złożoną dokumentację. Organ I instancji nie podał, że działki [...] i [...] są drogą wchodzącą w skład ul. K. Nie jest prawdą, że właścicielem działki nr [...] jest [...]. Trudności i sprzeciwy w sprawie mają związek ze zgłoszoną przez Stronę w PINB samowolą budowlaną na działce [...], z którą graniczy nieruchomość strony. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor zobowiązany jest do uzgodnienia zjazdu z właścicielem lub zarządcą drogi. Decyzja Burmistrza zezwalająca na lokalizację zjazdu na działkę Strony dotyczy działek nr [...] i [...] (droga) natomiast strona w dalszym ciągu nie udokumentowała możliwości zjazdu z działki nr [...] będącej w użytkowaniu wieczystym [...]. Brak tej zgody stanowi przesłankę negatywną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszenia, na które organ nie wniósł sprzeciwu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zostały już poczynione prace przygotowawcze bez uzyskania wymaganej zgody, co zawsze będzie traktowane jak samowola budowlana. W skardze do Sądu Skarżąca napisała, że decyzja Wojewody jest bardzo krzywdząca. Wojewoda nałożył na Skarżącą obowiązek, którego Skarżąca nie jest w stanie spełnić. W 2007 r. Starosta pozytywnie załatwił zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia – wtedy dokumenty były wystarczające. Sprawa nabycia działki nr [...] przez Miasto [...]od [...] jest w toku. Skarżąca nie może być stroną w tej sprawie. Krzywdzące i przekreślające możliwość pozytywnego załatwienia sprawy są zawarte w decyzji Wojewody obszerne uwagi i oceny dotyczące postępowania PINB. Jeszcze w dniu [...] marca 2009 r. Skarżąca osobiście dowiedziała się w siedzibie PINB, że nie jest prowadzone żadne postępowanie w Jej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie mogą się ostać. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywanej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. Kwestię zgłoszenia budowy i wykonywania robót budowlanych normują przepisy art. 30 Prawa budowlanego. Określają one zakres przedmiotowy obowiązku zgłoszenia (art. 30 ust. 1), treść zgłoszenia oraz wskazują co – w zależności od potrzeb – należy dołączyć do zgłoszenia: oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami (art. 30 ust.2). Przepis ten upoważnia właściwy organ, by w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia nałożył, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – upoważnia organ do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust. 2 in fine). Przy czym, nałożenie obowiązku uzupełnienia dokumentów dokonuje się w formie postanowienia, a wniesienie sprzeciwu – w formie decyzji. W niniejszej sprawie, organ I instancji, ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia 24 lutego 2009 r., na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zażądał uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy (wykonania robót budowlanych) przedmiotowego budynku gospodarczego poprzez jednoznaczne określenie odległości od drogi oraz poprzez dostarczenie służebności drogi od jej właścicieli. Starosta wskazał na Urząd Miejski w [...] (działka nr [...]) oraz na [...] (działka nr [...]) w zakreślonym terminie. Następnie – uznając, iż strona nie dopełniła obowiązku w pełnym zakresie, organ wniósł sprzeciw, powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Należy zauważyć, iż – skoro organ powołał się na niepełne uzupełnienie dokumentacji przez Stronę, to powinien wskazać – jako podstawę materialno-prawną art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazanie błędnej podstawy materialnej, przy zastosowaniu właściwego przepisu, nie obciąża jednak decyzji wadą nieważności, lecz jest to wada formy z racji naruszenia przepisu art. 107 § 1 kpa (J. Borkowski [w:] J. Borkowski, B. Adamiak. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8 Wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck. Warszawa 2006, s. 739). Uwzględniając powyższe należy przyjąć, decyzja pierwszoinstancyjna nastąpiła na podstawie przepisu, który upoważnia właściwy organ, by w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia nałożył, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – upoważnia organ do wniesienia sprzeciwu (art. 30 ust.2 Prawa budowlanego). Choć kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej podlega zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, to Sąd będzie się odwoływał także do wcześniejszych decyzji: decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz uchylającej tą decyzję decyzji Wojewody z dnia [...] lutego 2009 r., gdyż wraz z dokumentacją postępowania wyjaśniającego, stanowią one całokształt zebranego materiału, stanowiącego podstawę ostatnich rozstrzygnięć. Starosta, wydając pierwszą decyzję – sprzeciw, miał wiedzę o notatce służbowej, opisującej czynności kontrolne pracowników PINB z dnia [...] grudnia 2008 r. Mając ww. informację Starosta wniósł sprzeciw, powołując się na brak pełnej dokumentacji. Po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Starosty i skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, organ I instancji mając tym razem w aktach wykaz właścicieli i władających działkami wchodzącymi w skład drogi, mapkę działek wydrukowaną z systemu i GeoMap oraz kserokopię mapy zasadniczej tego terenu, decyzję Burmistrza z 2007 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z działki nr [...], wypisy z rejestru gruntów działek [...], [...], oraz [...], ponownie powołał się na przepis, upoważniający do wniesienia sprzeciwu w przypadku braku pełnej dokumentacji. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję – sprzeciw Starosty, aprobuje w treści uzasadnienia motywy organu I instancji. Powyższe w sposób zasadny – i zgodny z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa - pozwala Stronie na wniosek, iż jedyną przeszkodę na drodze legalnego korzystania z przedmiotowego budynku gospodarczego, stanowi brak możliwości udokumentowania służebności drogi na działce [...]. Problematyczne jednak – w kontekście ww. zasady pogłębiania zaufania do organów państwa - jest to, czy Strona w ogóle taką dokumentację byłaby w stanie uzyskać, a nawet, czy była ona niezbędna. Chodzi o to, że z zebranego materiału można wnosić, iż działka [...] jest ulicą, a więc terenem ogólnie dostępnym. Jeżeli rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej opiera się tylko na tym, że strona nie udokumentowała "służebności drogi" na gruncie, który – jak można zrozumieć na podstawie zebranej dokumentacji - jest ulicą, to obie decyzje zostały podjęte z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, co może stanowić samodzielną podstawę do ich uchylenia. W kontekście ww. zasady ogólnej postępowania administracyjnego należy uwzględnić też i to, że – według oświadczeń Skarżącej: "w [...] r. Starosta pozytywnie załatwił zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia – wtedy dokumenty były wystarczające". Nadto, w obu postanowieniach nakładających obowiązek udokumentowania m. in. powyższej okoliczności, zakreślono Skarżącej krótki – w ocenie Sądu - termin. Poza tym, wydając decyzję o wniesieniu sprzeciwu - nie uwzględniono ugruntowanej w orzecznictwie reguły, że nałożenie obowiązku uzupełnienia dokumentacji przerywa bieg 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 512/, dostępne na stronie internetowej NSA). W trakcie toczącego się postępowania Skarżąca w sumie dostarczyła wykaz właścicieli i władających działkami wchodzącymi w skład drogi, mapkę działek wydrukowaną z systemu iGeoMap oraz kserokopię mapy zasadniczej tego terenu, decyzję Burmistrza z 2007 r. zezwalającą na lokalizację zjazdu z działki nr [...] i[...], wypisy z rejestru gruntów działek [...]. Ze zgromadzonych materiałów wynika to, że problemem dla organów jest ustalenie aktualnego właściciela działki [...] bądź podmiotu, od którego skarżąca ma dostarczyć służebność drogi. Zwraca również uwagę brak jasności i spójności zaświadczeń oraz decyzji Burmistrza w zakresie prawa własności oraz "formalnego przejęcia" działki [...]. Z zaświadczenia z dnia [...] marca 2009 r. wystawionego przez Urząd Miejski w [...] wynika, że działka ta mieści się na ulicy K. i przeszła z mocy prawa na gminę, ale otwarta jest kwestia jej "formalnego przejęcia", bowiem toczy się w tej sprawie postępowanie administracyjne. W tym kontekście, niejasne jest, dlaczego organy administracji żądały od Skarżącej wykazania służebności drogi koniecznej na działce [...]. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 ze zm., dalej kc), jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej lub do należących do tej nieruchomości budynków gospodarskich, właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dopuszczalne jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na prawie użytkowania wieczystego (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2008 r. I CSK 135/08, LEX 507983 i cytowane w tym postanowieniu orzecznictwo). W ocenie Sądu wskazane niejasności i niespójności dokumentów urzędowych nie mogą obarczać negatywnymi skutkami strony postępowania administracyjnego, co jasno wynika z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz obowiązku prowadzenia postępowania przez organy administracji w taki sposób, aby powiększać świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z zaprzeczeniem zacytowanego przepisu organ I instancji nie wyjaśnił skarżącej, w najmniejszym nawet stopniu, w jaki sposób takie prawo uzyskuje się. O naruszeniu zasady pogłębiania zaufania świadczy też fakt błędnego poinformowania Skarżącej przez urzędników PINB, co zostało uwiarygodnione dołączoną do skargi kserokopią artykułu prasowego. W artykule z dnia [...] marca 2009 r. jest cytowana wypowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] , zgodnie z którą budowa altan i obiektów gospodarczych o wielkości do 25 m2 jest zwolniona zarówno z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jak i dokonania zamiaru zgłoszenia budowy (Polska Głos Wielkopolski). Skarżąca twierdzi, że takiej treści informację uzyskała w listopadzie 2008 r. w siedzibie PINB. Na rozprawie skarżąca wyjaśniła, że [...], "wyśmiało" jej starania o wykup 40 centymetrów drogi. Nie bez znaczenia jest również to, że kontrola jaka miała miejsce w dniu [...] grudnia 2008 r. na ul. K. została przeprowadzona z inicjatywy Skarżącej, i – pierwotnie – dotyczyła instalacji kanalizacyjnej sąsiedniego szpitala. W trakcie kontroli uwagę inspektorów PINB zwrócił "blaszak" składowany – wedle słów skarżącej – na jej działce, po przywiezieniu dzień wcześniej przez pracowników producenta. Wiarygodnie brzmią zatem wyjaśnienia Skarżącej, iż – gdyby wiedziała o wymogu zezwolenia, to by je wcześniej złożyła. Sąd w pełni aprobuje pogląd, zgodnie z którym obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 kpa) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92, POP 1993/4/68). W aprobującej glosie do cytowanego orzeczenia J. Zimmnemann podkreśla, że Sąd Najwyższy łączy zasadę zawartą w art. 9 kpa z istotą państwa prawa i wpisuje ją na listę zasad decydujących o charakterze państwa, jako państwa prawa. W ocenie glosatora zasada z art. 9 kpa ma dwa aspekty: w aspekcie pozytywnym oznacza obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W aspekcie negatywnym zasada ta oznacza, że skutki błędnego poinformowania strony nie mogą w żaden sposób jej obciążać (J. Zimmermann, glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92 Państwo i Prawo, Warszawa sierpień 1993 zeszyt 8 (570), s. 116-117). W również aprobującej glosie do ww. wyroku Sądu Najwyższego W. Taras napisał, ze zasada zaufania obywateli do państwa i prawa pełni funkcję ochronną wobec naruszeń obowiązków informowania przez organy administracji w postaci nieudzielenia informacji wbrew prawnemu obowiązkowi lub udzielenia informacji w niepełnym zakresie. Naruszenie zasady informowania obywateli jest samoistną i wystarczającą przyczyną uchylenia decyzji, nawet gdy jest ona zgodna z prawem materialnym (W. Taras glosa do wyroku SN z dnia 23 lipca 1992 r. sygn. akt III ARN 40/92, Państwo i Prawo, Warszawa marzec 1993 zeszyt 3 (565), s. 111-111). Sąd podziela poglądy obu glosatorów. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji rozpatrzą kwestię potrzeby wykazania się przez Skarżącą czy to prawem służebności drogi czy zjazdem, zaś w przypadku uznania takiej konieczności – wskażą odnośny przepis odrębny (co wynika z art. 30 ust.1 Prawa budowlanego) oraz sposób uzyskania przez Skarżącą wymaganego uprawnienia, w tym zwłaszcza podmiot, do którego Skarżąca może z takim żądaniem się zwrócić (art. 8 i art. 9 Kpa). Wynik ustaleń w kwestii niezbędności wykazania się prawem korzystania z działki nr [...] winien uwzględniać ewentualne zmiany, tak faktyczne, jak i prawne, jakie zaszły od dnia, gdy Skarżąca zgłosiła zamiar postawienia ogrodzenia na swojej działce. Wynik powyższych ustaleń – wobec braku innych zastrzeżeń - winien przesądzić zachowanie organu w kwestii dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy (wykonania robót budowlanych) budynku gospodarczego, 3x5 m, blaszanego, bez otworów okiennych, gotowego, aby pozostać w zgodzie z dyspozycją art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa, postanowił jak w sentencji – pkt 1. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ M. Dybowski