II SA/Po 232/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2009r. sprawy ze skargi L. D., K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]2009r. Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] zł (...) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ A.Łaskarzewska W toku zainicjowanego wnioskiem D. M. i J. M. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 4 budynków inwentarskich (kurników) i budynku magazynowego oraz wagi wozowej z silosami zbożowymi Wójt Gminy N. wystąpił do Marszałka Województwa Wielkopolskiego o uzgodnienie inwestycji w trybie art. 106 § 5 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa). Postanowieniem z dnia [...].12.2005 r. nr [...] Marszałek Województwa Wielkopolskiego uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji. Postanowienie doręczono wyłącznie Gminie N . W dniu 17.05.2007 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Wielkopolskiego wpłynęło pismo L. D. i K. D. zatytułowane "zażalenie", zawierające żądanie uchylenia postanowienia Marszałka Województwa z 12.12.2005 r. W piśmie tym skarżący podnieśli szereg zarzutów dotyczący merytorycznej trafności podejmowanych w sprawie działań. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu postanowieniem z dnia [...].01.2009 r. nr [...]r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Uzasadniając wydane postanowienie Kolegium wyjaśniło, że skarżącym nie doręczono postanowienia pierwszoinstancyjnego. Z tego powodu, termin do wniesienia przez nich zażalenia na to postanowienie upływał z siódmym dniem od dnia, w którym postanowienie doręczono stronie postępowania. Tylko terminowe wniesienie zażalenia przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozpoznania sprawy. Niezłożenie zażalenia w terminie skutkuje ostatecznością postanowienia, i wyłącza możliwość dokonania jego kontroli. W niniejszej sprawie postanowienie skierowano wyłącznie do Gminy N., tak więc, aby sprawa mogła zostać ponownie rozpoznana, zażalenie na to postanowienie należało złożyć najpóźniej w siódmym dniu od daty doręczenia go Gminie. Tymczasem, skarżący zażalenie na postanowienie z [...].12.2005 r. złożyli 17.05.2007 r., a więc po terminie. W przewidzianym ustawą terminie odwołane wnieśli L. D. i K. D., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia od Kolegium na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 40 § 1 kpa i art. 134 kpa. W skardze wskazano na fakt, iż skarżącym postanowienia z [...].12.2005 r. nigdy nie doręczono, a w takich okolicznościach brak podstaw do przyjęcia, że uchybili oni terminowi do wniesienia zażalenia, jak i do tego, że powinni oni złożyć wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W przewidzianym ustawą terminie Kolegium wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów prawa. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na tym, że sąd rozpoznając sprawę bada, czy do ustalonego stanu faktycznego organy zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa normującym zasady postępowania, a jeżeli tak, to czy uchybienie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, a zatem rozpoznając sprawę nie wydaje rozstrzygnięć merytorycznych. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, ze ani L. D., ani K.D. nie brali udziału w postępowaniu uzgodnieniowym w toku którego Marszałek Województwa Wielkopolskiego uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację zamierzenia opisanego we wniosku D. M. i J. M . Bezspornym pozostaje również i nie budzi wątpliwości Sądu, że postanowienia Marszałka z [...].12.2005 r. nie doręczono nigdy ani L.D., ani K. D. Bezsprzecznie, skarżący swoje pismo sporządzone 15.05.2007 r. i złożone 17.05.2007 r. w Urzędzie Marszałkowskim zatytułowali "zażalenie". Zasadniczą dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej kwestią pozostaje jednak charakter i istota tego pisma. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że z woli ustawodawcy zażalenie na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie wnieść można w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia i – jak trafnie wskazało Kolegium - jest to prawo, z którego skorzystać może wyłącznie strona postępowania (art. 141 § 1 kpa). Postanowienia, od których służy stronom zażalenie właściwy organ doręcza na piśmie (art. 125 § 1 kpa). Dopiero z datą dokonania skutecznego doręczenia, bieg rozpoczyna termin wskazany w art. 141 § 2 kpa, a stwierdzenie uchybienia temu terminowi jest możliwe, gdy od tej daty, do dnia złożenia zażalenia upłynie więcej niż 7 dni, a strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia, lub złożony przez nią wniosek został załatwiony odmownie (art. 58 § 1 kpa) albo też wniosek ten został uznany za niedopuszczalny (art. 58 § 3 kpa). Tymczasem, w przedmiotowej sprawie skarżący nie brali udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, które zakończyło się wydaniem postanowienia. Skoro skarżący nigdy nie otrzymali postanowienia Marszałka Województwa, to nie rozpoczął się w odniesieniu do nich bieg terminu do jego zaskarżenia. Prawidłowo organ wprawdzie przyjął, iż próbę wzruszenia tego postanowienia skarżący podjęli pismem zatytułowanym "zażalenie", jednak nie rozważono w sposób dostateczny charakteru tego pisma. Jak wynika z akt sprawy, już wcześniej skarżący podejmowali działania zmierzające do wzruszenia decyzji z postępowania głównego, występując o wznowienie go z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Postępowanie w tej sprawie nie zostało jednak ostatecznie zakończone. W takiej sytuacji, gdy skarżący, którzy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, podejmują działania zmierzające do wzruszenia decyzji i postanowień, które zapadły w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem D. M. i J. M., do obowiązków organu należało ustalenie jaka jest rzeczywista wola wnioskodawców, bowiem w świetle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ administracji nie jest związany nawet podaną podstawą prawną żądania, a musi rozpoznać sprawę co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma. Nie ma przy tym decydującego znaczenia również tytuł pisma, wobec czego organ obowiązane jest wyjaśnić rzeczywistą wolę skarżącego, także udzielając mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powinność dokładnego wyjaśnienia zakresu zgłoszonych żądań i wniosków wynika z zasady ogólnej postępowania zawartej w art. 7 kpa.(por. np. wyrok NSA z dnia 07.09.1994 r., III SA 1111/93, wyrok NSA z dnia 17.09.1992 r., IV SA 949/92, wyrok WSA z dn. 22.01.2004 r. sygn. III SA 1503/03, wyrok NSA z dnia 02.03.1987 r., sygn. III SA 92/87). W sytuacji więc, kiedy osoby, które nie były stroną postępowania złożyły pismo zatytułowane "zażalenie" Kolegium miało obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę autorów tego pisma. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie Kolegium wbrew obowiązującym regułom, nie podjęło kroków niezbędnych w celu ustalenia rzeczywistych intencji skarżących, a znając okoliczności sprawy organ administracji obowiązany był rozważyć czy żądaniem pisma skarżących nie było wznowienie postępowania uzgodnieniowego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym strony postępowania administracyjnego mają zapewniony czynny udział. Podmioty te mają w postępowaniu przed organem współdziałającym te same uprawnienia procesowe, które służą im w postępowaniu administracyjnym w celu realizacji ich prawa do czynnego udziału w postępowaniu wyjaśniającym. Przy czym, to na organie prowadzącym postępowanie uzgodnieniowe ciąży obowiązek zapewnienia stronom tego postępowania czynnego w nim udziału. Uchybienie w postaci braku doręczenia postanowienia uzgodnieniowego stronie postępowania, stanowić może podstawę wniosku tej strony o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem organu współdziałającego. Złożenie takiego wniosku uzależnione jest od woli strony, której uniemożliwiono udziału w postępowaniu. Skoro, więc L. D. i K. D. nie brali udziału także w postępowaniu głównym, które objęte zostało złożonym przez nich żądaniem wznowienia postępowania z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa, rzeczą organu było rozważenie, czy składając pismo zatytułowane "zażalenie" ich zamiarem nie było w istocie złożenie żądania wznowienia także w odniesieniu do postępowania uzgodnieniowego. Okoliczność ta jednak zupełnie umknęła uwadze organu. Zaskarżone postanowienie wydano zatem z naruszeniem art.134 kpa. Stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 – dalej ppsa) należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżone postanowienie Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium winno wziąć pod uwagę poczynione w niniejszym uzasadnieniu wywody, a w szczególności rozważyć czy skarżący składając pismo zatytułowane "zażalenie" domagali się w istocie wznowienia postępowania uzgodnieniowego. Przy rozważaniach należy wziąć mieć na względzie, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu uzgodnieniowym, powołują się na przymiot strony, także w odniesieniu do postępowania głównego, zarzucają sprzeczność z prawem postanowienia Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. , wystąpienie z pismem zatytułowanym "zażalenie" poprzedziło złożenie przez nich żądania wznowienia postępowania głównego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w którym powołali się na przymiot strony, bez własnej winy nie biorącej udziału w postępowaniu. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. II wyroku na podstawie art. 200 ppsa. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 ppsa. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/A. Łaskarzewska