II SA/Sz 720/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu [...]r. B. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie domu jednorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] NR [...] w [...] polegającej na dobudowie części mieszkalnej nad częścią usługową i nadbudowie poddasza użytkowego dwuspadowego nad całością budynku oraz dobudowie klatki schodowej. W dniu [...]r. Prezydent decyzją znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji . Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając odwołanie B. K., decyzją z dnia [...]r.znak: [...] uchyliło powyższą decyzję. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wezwania wnioskodawcy uzupełnienia wniosku przez opis planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy, w tym gabarytów projektowanego obiektu budowlanego. W dniu [...]r. wnioskodawczym uszczegółowiła wniosek, i przedkładając graficzną koncepcję planowanej inwestycji obrazującą jej gabaryty oraz podała, iż planowane zamierzenie inwestycyjne polega na rozbudowie domu jednorodzinnego - nadbudowie części mieszkalnej nad częścią usługową oraz nadbudowie poddasza użytkowego dwuspadowego nad całością budynku (tzn. istniejącego i dobudowanego) oraz dobudowie klatki schodowej na granicy z działką nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla tego zamierzenia, wskazując na niespełnienie przez planowaną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia [...]r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając wniesione przez B. K. odwołanie uchyliło powyższą decyzję Prezydenta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu [...]r. B. K., zmodyfikowała swój wniosek i wskazała, iż jej zamierzenie obejmuje działkę nr [...], część działki [...] oraz działkę nr [...] obr. [...] w [...], wskazując, iż poszerzenie granic inwestycji w sposób znaczący wpłynie na obraz analizy dla planowanego zamierzenia. W związku z powyższym organ pierwszej instancji uznając, iż poprzez wskazanie przez wnioskodawcę części działki [...] i działki [...] zasadniczo zmienił się zakres zamierzenia inwestycyjnego, bowiem powierzchnia obszaru inwestycji wzrosła ponad dwukrotnie z [...]m2 na [...]m2 – ponownie dokonał analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, uwzględniając teren działek wskazanych we wniosku strony z dnia [...]r.. Przeprowadzona na przełomie [...] i [...] r. analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, wykazała, iż wydanie zgodnej z wnioskiem decyzji naruszałoby wyrażoną w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy, tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ponieważ w obszarze analizowanym brak jest dostępnych z tej samej drogi publicznej działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent ponownie odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...], [...] i na części działki [...] obr. [...] w [...]. W dniu [...]r., B. K. złożyła odwołanie od w/w decyzji. Obszernie opisała w nim kolejne decyzje wydane przez organy obu instancji, przywołując wyroki sądów administracyjnych wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie odwołującej się organ wydając tę decyzję dopuścił się naruszenia prawa materialnego, polegającego na błędnej interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszył zasady wynikających z przepisów art. 6,7,8,9,77 § 1, 80,107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołującej się organ pierwszej instancji, błędnie przyjął, że uzupełniony w dniu [...]r.i w dniu [...]r. (powiększenie obszaru inwestycji o działki nr [...] oraz nr [...]) stanowi nowy wniosek, a także wydał przedmiotową decyzję z naruszeniem przepisu §9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), bowiem nie zawiera ona ani załącznika graficznego ani sporządzonej analizy. Spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa nie polega na tym, aby planowana zabudowa stanowiła odzwierciedlenie zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, a więc aby była ona identyczna co do parametrów, gabarytów i formy architektonicznej jak istniejąca już zabudowa, ale o to aby nie stanowiła ona rażącej dysproporcji z zabudową istniejącą. Przywołując tezę wyroku NSA z dnia [...]r. sygn. [...] wywodzi, iż dbałość o ład przestrzenny nie może prowadzić do ograniczenia zabudowy ze względu na konstytucyjną ochronę prawa własności, znajdującej umocowanie w art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej części odwołania strona kwestionuje ustalenia wykonanej przez organ analizy, wskazując na niewłaściwie wyciągnięte z niej wnioski, oparte na dowolnej interpretacji jej treści. Nadto w dniu [...]r. odwołująca się przedłożyła sporządzone przez uprawnionego geodetę załączniki graficzne, obrazujące wysokość budynku na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że rolą decyzji dotyczących zagospodarowywania obszarów, na których nie ma miejscowych planów, jest przede wszystkim zagwarantowanie zgodności zamierzeń z regulującym te sprawy ustawodawstwem. Ustalenie warunków zabudowy następuje na postawie przepisów zawartych w artykułach 59 - 64 stawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- dalej ustawa). Decyzja o warunkach zabudowy stanowi typowy przykład aktu związanego. Jeżeli organ stwierdzi niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, ma obowiązek wydać decyzję odmowną, jeżeli jej nie stwierdzi ma obowiązek wydać decyzję zgodną z wnioskiem inwestora. Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczyna wniosek inwestora. Obowiązkiem organu w postępowaniu wszczętym na wniosek strony jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Organ związany jest tym żądaniem i w wydanej decyzji winien odnieść się do zadań w nim zawartych. Bazą rozstrzygnięcia jest opis inwestycji zawarty we wniosku. Organ bada więc, zamierzenie inwestycyjne, o jakie zawnioskowała strona, pod kątem zgodności z prawem. Organ prowadząc postępowanie i rozstrzygając w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy planowana inwestycja o określonej funkcji, architekturze i gabarytach jest możliwa do realizacji w odniesieniu do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy oraz czy inwestycja ta nie będzie naruszać przepisów odrębnych, do których zalicza się między innymi ustawę o ochronie przyrody, o odpadach, o drogach publicznych, Prawo ochrony środowiska, ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zmodyfikowany przez stronę w dniu [...]r. wniosek w sposób istotny odbiega od jego pierwotnej wersji z dnia [...]r., zatem organ I instancji zasadnie dokonał ponownej oceny sprawy w jej całokształcie, analizując stan faktyczny i prawny terenu w zakreślonym przez strony (dwukrotnie powiększonym) obszarze inwestycji. Wydanie decyzji wymaganych przy zagospodarowywaniu obszarów, na których nie ma miejscowych planów, jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, a mianowicie: 1) co najmniej jedna działka; sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowanej uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy; 5) decyzja jest; zgodna z przepisami odrębnymi. Badając zaskarżoną decyzję Kolegium stwierdza, że postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji wyczerpuje tryb określony w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 dalej określane jako rozporządzenie). Organ pierwszej instancji, stosownie do przepisów zawartych w art.53 ust 3 w związku z art. 64 ust.1 ustawy dokonał niezbędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, uwzględniając istniejącą w jego sąsiedztwie zabudowę. Analizę tę organ przeprowadził stosownie do wymagań rozporządzenia Projekt decyzji: sporządził uprawniony architekt-członek Okręgowej Izby Urbanistów - numer ewidencyjny uprawnień - Nr [...], co czyni zadość wymogom ust.4 art. 60 ustawy. W uzasadnieniu kwestionowanej przez stronę decyzji, wykazano, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijna całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania, wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie nowa zabudowa, czy - jak ma to miejsce w analizowanej sprawie - rozbudowa istniejącej zabudowy, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. W analizowanej sprawie szczegółowe rozważania organu odnośnie tych kwestii zawarto w kwestionowanej przez stronę decyzji, tym samym nie zasługuje na uwzględnienie stawiany w odwołaniu zarzut o naruszeniu § 9 ust. 2 rozporządzenia, bowiem rozstrzygniecie Prezydenta z dnia [...]r. nie jest decyzją ustalającą warunki zabudowy lecz decyzją odmawiającą jej wydania. Kolegium nie podzieliło także zarzutu o przeprowadzeniu analizy w sposób nienależyty, z przekroczeniem swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. W ramach postępowania odwoławczego Kolegium ponownie merytorycznie rozpatrzyło sprawę w jej całokształcie i uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i stanowi podstawę do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Zmiana terenu inwestycji poprzez wskazanie przez inwestora części działki nr [...] i działki nr [...], spowodowała konieczność wyznaczenia nowego obszaru analizowanego. Obszar ten zawarty jest w tworzącym jednoznaczną przestrzennie, wyraźnie wyodrębnioną z okolicznej zabudowy, całość urbanistyczną, którą stanowią ulica [...] i sprzężony z nią plac, utworzony przez ulicę [...]. Tę niekwestionowaną urbanistycznie całość wyodrębniono po dokonaniu szczegółowej analizy przestrzeni tego fragmentu miasta. W obszarze tym wszystkie nieruchomości zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi lub w zabudowie bliźniaczej, z trzema kondygnacjami nadziemnymi, z dachami płaskimi. W obszarze zdecydowanie dominująca jest funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, i uzupełniająco usługowa polegająca na wynajmie pokoi, zaś. w budynku strony na działce nr [...] prowadzone są usługi handlu - sklep [...]. Dokonane w trakcie przeprowadzania analizy ustalenia potwierdzają, iż teren inwestycji, po wskazaniu we wniosku strony z dnia [...]r. dodatkowych działek nr [...] i [...], posiada dostęp do dwóch dróg publicznych, tj. ulic [...] i [...]. Analizując linię zabudowy, wykazano, iż dla planowanej inwestycji można ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy, i tak od strony ulicy [...] w linii istniejącej zabudowy zlokalizowanej na działce nr [...], zaś od strony ulicy [...] po granicy działek nr [...] i [...]. Dokonując wyliczeń średniego wskaźnika powierzchni zabudowy przeanalizowano wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, pomijając powierzchnię działki nr [...], która jest działką drogową, stanowiącą własność miasta [...], co do której nie przewiduje się prawa do zabudowy. Poprzez wskazanie tej działki B. K. chciała – jak stwierdza - w znaczący sposób wpłynąć na obraz analizy dla planowanego przez nią zamierzenia inwestycyjnego. Organ pierwszej instancji wykazał, iż przy wyznaczaniu tego wskaźnika wyłącznie dla działki objętej pierwotnym wnioskiem strony (tylko dz. [...]) - wynosi on ([...]%), jego zwiększenie ponad obecną wielkość byłoby niemożliwe. Po zbadaniu i ustaleniu średniego wskaźnika zabudowy w analizowanym obszarze, dla zamierzenia objętego wnioskiem strony ustalono [...]% wskaźnik powierzchni zabudowy terenu. Wnioskodawca planuje nadbudowę istniejącego trzykondygnacyjnego budynku (trzy kondygnacje nadziemne, z jednokondygnacyjną częścią usług handlu), poprzez nadbudowę na części usługowej do wysokości trzykondygnacyjnego budynku mieszkalnego, a następnie nad całością zamierza nadbudować czwartą kondygnację użytkową z dachem dwuspadowym osiągając wysokość ok. [...]-[...] metrów w kalenicy. Ustalenia analizy wskazują, iż w analizowanym obszarze budynki usytuowane po obu stronach ulicy [...] oraz oznaczone numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] przy ulicy [...], mają ujednolicone wysokości trzech kondygnacji nadziemnych (ok. [...]-[...]m), z dachami płaskimi. Budynek przy ul. [...] ma wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych wzniesionych ponad sutereną oraz poddaszem nieużytkowym, jakie powstało po zmianie dachu płaskiego na dwuspadowy. Budynek przy ulicy [...] nr [...] ma wysokość trzech kondygnacji nadziemnych z dachem dwuspadowym o zróżnicowanej wysokości kalenic ok. [...]m, ok. [...]m i ok. [...]m. Z załączonego do akt sprawy załącznika graficznego wynika, iż jedna kondygnacja tego budynku w przyziemiu o wysokości [...] m, zagłębiona jest poniżej poziomu urządzonego terenu. W analizowanym obszarze występują dachy płaskie i dwuspadowe, przy czym dachy dwuspadowe o jednakowych kątach nachylenia połaci dachowych [...]o [...]o występują wyłącznie na dwóch stojących obok siebie budynkach na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] i [...] oraz na działkach dostępnych z innych dróg publicznych - ul. [...] i [...]. Analizowany wniosek, obejmujący nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego z nadbudowaną częścią mieszkaniową dachem dwuspadowym do wysokości ok. [...]-[...] metrów w kalenicy, zgodnie z załączonym do wniosku projektem posiada kalenicę prostopadłą do ul. [...] i równoległa do ul. [...]. W obszarze analizowanym ulic [...] i [...] brak jest budynków, które pozwoliłyby wyznaczyć geometrię dachu dla planowanej inwestycji. Nie ma bowiem budynku o czterech kondygnacjach nadziemnych z dachem stromym dwuspadowym i o kalenicy prostopadłej do ul. [...]. Budynki przy ul. [...] i [...] pokryte są co prawda dachami stromymi dwuspadowymi, jednakże posiadają kalenice prostopadłe do ul. [...] i równoległe do ul. [...], zaś przy ul. [...] istniejące budynki mają wyłącznie dachy płaskie. Planowana nadbudowa i wprowadzenie niewystępujących na ul. [...] dachów dwuspadowych bezsprzecznie zburzy istniejący ład przestrzenny. Kolegium uznaje, iż w świetle powyższych wyników analizy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił i wywiódł, iż w obszarze analizowanym brak jest dostępnej z tej samej drogi publicznej (ul. [...] i [...]) działki sąsiedniej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie zgodnych z wnioskiem wymagań dotyczących planowanej inwestycji, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Aktualnie budynek objęty wnioskiem tworzy harmonijną zabudowę ze wszystkimi budynkami położonymi wzdłuż obu stron ulicy [...] i położonymi przy ul. [...] budynkami o numerach [...]-[...]. Istniejąca zabudowa w sposób harmonijny tworzy wjazd do wnętrza urbanistycznego jakim jest ul. [...], wnętrza zamkniętego od wschodu i zachodu budynkami przy ul. [...] i [...]. Potwierdzeniem powyższego jest część tekstowa analizy dokładnie opisująca parametry budynków i odzwierciedlona w załączniku graficznym do analizy, jak też zgromadzone w aktach sprawy fotogramy obrazujące istniejącą zabudowę, załączniki graficzne do pozwoleń na budowę, obrazujące wysokość kondygnacji między innymi budynków na działce nr [...] -ulica [...] nr [...], nr [...] - ul. [...] nr [...]. Mając na uwadze powyższe ustalenia Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji i stwierdza, iż planowana zabudowa działek nr [...] części działki [...] i [...] obr. [...] w [...] w formie wskazanej w modyfikowanym wniosku nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w tworzącym jednoznaczną przestrzennie, wyraźnie wyodrębnioną z okolicznej zabudowy całości urbanistycznej, jaką jest wnętrze urbanistyczne ulicy [...] i sprzężony z nią plac utworzony przez ulicę [...]. Kolegium podkreśliło też, iż z woli ustawodawcy gospodarowanie przestrzenią na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, w której właściwy organ zobowiązany jest ocenić, czy planowana przez inwestora zabudowa będzie kontynuacją zabudowy istniejącej w danym obszarze i jej formy urbanistyczno-architektonicznej. Podnoszona przez odwołującą wolność zagospodarowania nieruchomości przez jej właściciela dozwolona jest do granic określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia jednak jednego z pięciu warunków, które dla wydania pozytywnej dla strony decyzji muszą być spełnione łącznie. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut odwołania, iż do oceny spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa winny być brane także działki dostępne z ulicy [...]. Przywołany przez odwołującą się wyrok NSA z dnia [...]r. [...] zapadł w odmiennym stanie faktycznym i dotyczy działek usytuowanych w pobliżu skrzyżowania dróg publicznych. W analizowanej sprawie z takim usytuowaniem dróg nie mamy do czynienia. Za chybiony uznał organ odwoławczy stawiany organowi I instancji zarzut naruszenia zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Przeczą temu zawarte w uzasadnieniu decyzji organ I instancji szczegółowe ustalenia dotyczące stanu prawnego i faktycznego terenu. Wyniki analizy urbanistycznej, jako podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, znalazły swój wyraz w rozstrzygnięciu. Zdaniem SKO - organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, oraz w sposób właściwy zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Powyższą decyzję pełnomocnik B. K. adw. M. F. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że warunki zabudowy planowanej inwestycji naruszyłyby istniejący ład przestrzenny, oraz że nie zostały spełnione wymogi wskazane w tym przepisie, oraz naruszenie tego przepisu w związku z § 2 i § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, co doprowadziło do nieuzasadnionego wydania decyzji odmownej dla strony skarżącej, Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności: - naruszenie zasady dwuinstancyjności - poprzez brak ponownego i pełnego zbadania sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, - naruszenie art. 107 k.p.a. w związku z § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niedoręczenie stronie części składowych decyzji odmownej - brak doręczenia stronie analizy funkcji i cech zabudowy, która to analiza stanowi integralną część decyzji. - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z analizą funkcji i cech zabudowy, - naruszenie art.77 k.p.a. poprzez brak zebrania i właściwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, co skutkowało iż podstawę wydania decyzji stanowią błędne ustalenia faktyczne, - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów skutkującej ustaleniem błędnego stanu faktycznego sprawy w zakresie wysokości planowanej inwestycji i niemożności ustalenia istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, - naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dowodu przedłożonego przez stronę w dniu [...] , który to dowód podważa ustalenia faktyczne dokonane przez Organ I-szej instancji, - naruszenie art. 6 i 15 Kpa, poprzez brak ustosunkowania się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez stronę, co doprowadziło do utrzymania decyzji organu I-szej instancji, wydanej przy naruszeniu przepisów prawa i opartej na błędnych ustaleniach faktycznych, - naruszenia art. 140 w związku z art. 107 § 1 § 3 kpa poprzez brak w uzasadnieniu decyzji SKO uzasadnienia prawnego. - naruszenie art. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu II instancji na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżąca wywodzi, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. jak i decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. zostały oparte na nieprawdziwych ustaleniach taktycznych, sprzecznych z rzeczywistym stanem rzeczy. W ocenie skarżącej organ I-szej instancji nie zbadał sprawy w sposób obiektywny, oparł się na nieprawidłowej analizie, która nadto nie została stronie doręczona. Przed wydaniem decyzji przez organ I-szej instancji strona nie została poinformowana w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Strona w dniu [...] była w Urzędzie Miasta [...] aby zapoznać się z dokumentacją sprawy, w wydziale architektury i urbanistyki poinformowano ją, iż analiza nie jest jeszcze gotowa. Później strony już nie poinformowano o sporządzeniu analizy i możliwości zapoznania się z nią. Utrzymując w mocy błędną decyzję organu I instancji i pomijając błędy w postępowaniu przed organem I-szej instancji, organ II - instancji także naruszył przepisy postępowania. Skarżąca wskazuje, że w związku z jej wnioskiem z dnia [...]r. sprawa trzykrotnie była rozpatrywana przez Prezydenta Miasta, a następnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dwie poprzednie decyzje SKO skutkowały uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Aktualna decyzja SKO pozostaje w sprzeczności z dwoma wcześniej wydanymi decyzjami tego organu mimo, że sprawa dotyczy w zasadzie tego samego stanu faktycznego i tożsamego stanu prawnego. SKO w decyzji z dnia [...]r. wskazało, by wziąć pod rozwagę możliwość poszerzenia analizowanego obszaru. SKO, stwierdzając, że warunek dobrego sąsiedztwa byłby spełniony, ponieważ istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi, o podobnych parametrach, co potwierdza treść analizy organu I-szej instancji (to jest działka nr [...] przy ul. [...] i działka nr [...] przy ul. [...] ). Przy wydaniu zaskarżonej decyzji organ I-szej instancji w sposób niezgodny z przepisami zawęził obszar terenu objętego analizą i dokonał odmiennych ustaleń niż te, które wynikały z decyzji SKO z dnia [...]r. Analiza decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] wskazuję, że organ ten w całości pominął wytyczne organu II instancji. Skarżąca podkreśla, iż sam brak doręczenia analizy stronie powoduje, że decyzja jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do przeprowadzenia analizy. (wyrok WSA z dnia [...], [...], LEX nr [...] ) Również brak pouczenia w trybie art. 10 § 1 k.p.a. powinien skutkować uchyleniem decyzji organu I-szej instancji. Kwestia ta została pominięta przez organ II-instancji. Wyznaczenie granic obszaru do analizy w niniejszym postępowaniu narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 3 ust. 2 w/w Rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Oczywistym wydaje się, że działka, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy musi znajdować się w środku obszaru analizowanego, to jest być położona w jego centralnym miejscu. (por. Wyrok WSA , z dnia [...], [...]). Wymóg wyznaczenia terenu w powyższy sposób nie został spełniony. Brak prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego miał bezpośredni wpływ na wydanie decyzji odmownej. Wyznaczenie terenu przy uwzględnieniu minimum 50 metrów powodowałoby, że a granicach analizowanego terenu znajdowałyby się nieruchomości o bardzo podobnych parametrach, jak planowana inwestycja strony skarżącej. Budynek wnioskodawczym położony jest na skrzyżowaniu ulic [...] i [...] .W odległości poniżej 10m m od nieruchomości strony znajdują się dostępne z tej samej drogi publiczne między innymi nieruchomości przy ul. [...] i [...] (budynki czterokondygnacyjne i powyżej 4 kondygnacji). Budynki te są położone w bardzo bliskim sąsiedztwie nieruchomości strony skarżącej i są bardzo podobne w zakresie parametrów do budynku, który powstałby w przypadku zrealizowania inwestycji przez wnioskodawczynię. W uzasadnieniu organu I-szej i organu II instancji brak jest uzasadnienia granic obszaru analizowanego, co powoduje brak rzetelnego i pełnego rozpoznania sprawy, albowiem ustalenie granic obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i uznaje się je za istotny element decyzji.(Wyrok WSA z dnia [...], [...], LEX nr [...] ). W niniejszej sprawie w sposób nieprawidłowy przyjęto działki sąsiednie. Powszechnym stanowiskiem, wynikającym zarówno z orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i z doktryny pojęcie " działki sąsiedniej " należy rozumieć w sposób szeroki, odnosząc się do terenów położonych w okolicy, tworzących pełną zorganizowaną całość. (Wyrok WSA [...], [...], LEX nr [...], wyrok WSA z dnia [...], [...] , LEX nr [...] , wyrok NSA z dnia [...],[...], LEX nr [...], wyrok NSA z dnia [...] , LEX nr [...]). Tym samym stwierdzenie przez organ I-szej instancji i organ II instancji, że warunki zabudowy wnioskowane przez stronę nie spełniają wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie odpowiadają prawdzie. Takie ustalenie wynika z braku obiektywnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy przez organy administracji, w tym z nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego. Wydana decyzja odmowna narusza podstawowe zasady praworządności z uwagi na to, że właściciele działek sąsiednich, położonych w bardzo bliskim sąsiedztwie, traktowani są przez organ administracji publicznej w sposób zupełnie odmienny. Niektórym właścicielom, przy tych samych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych, odnośnie nieruchomości położonych przy tych samych drogach publicznych wydawane są decyzje pozytywne, a stronie skarżącej - negatywna. Z samego uzasadnienia decyzji organu I-szej instancji wynika brak obiektywizmu w rozpoznaniu sprawy, niedopuszczalne i niespotykane zwroty w decyzji (zarzucanie stronie dokonywania "pokrętnych wybiegów formalnych prowadzących do zupełnie wypaczonego obrazu sytuacji"). Skarżąca podkreśla, że właściciel nieruchomości położonej przy ul [...] uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...]r.. Sprawa toczyła się przed tym samym organem I-szej instancji pod znakiem sprawy [...] . Strona powyższą informację uzyskała od właściciela tej nieruchomości. Wbrew dokonanym ustaleniom przez organy I i II instancji wniosek strony zmodyfikowany w dniu [...]r. nie spowodował większej zmiany w zakresie zamierzenia inwestycyjnego. Z pewnością modyfikacja wniosku nie uzasadniała zawężenia granic analizowanego obszaru. W ocenie skarżącej postępowanie w tej sprawie nie zostało przeprowadzone w sposób gwarantujący zachowania zasady dwuinstancyjności. SKO nie rozpatrzyło sprawy po raz drugi, nie ustosunkowało się do szeregu zarzutów podniesionych przez stronę we wniesionym odwołaniu. Strona w dniu [...] przedłożyła dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego dokumentu wynika, że aktualna wysokość budynku strony wynosi [...] m, [...] m, [...] m, co daje średnią wysokość [...] m. Organ I-szej instancji ustalił, że aktualna wysokość budynku przekracza [...] m, a planowana inwestycja przekroczyłaby [...] m. Takie ustalenia organu I-szej instancji miało wpływ na wydanie decyzji odmownej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że planowana inwestycja byłaby zbyt wysoka w porównaniu do budynków położonych w analizowanym sąsiedztwie. Organ wskazał, że aktualna wysokość budynku wnioskodawczym jest podobna do wysokości budynku położonego przy ul. [...], który według organu ma wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych wzniesionych ponad sutereną oraz poddaszem nieużytkowym o wysokości do kalenicy [...] m2. W rzeczywistości budynek strony skarżącej jest niższy i dopiero w wyniku nadbudowy miałby wysokość zbliżoną do budynku przy ul. [...]., a nawet byłby niższy. Skarżąca wskazuje, że w wyniku nadbudowy jej budynku powstałby budynek o parametrach zbliżonych do budynku przy ul. [...]. Powstałby budynek o podobnym kształcie i wysokości. Tym samym nie można uznać za zasadne stwierdzenie, że planowana inwestycja naruszałaby ład przestrzenny. Pominięcie tego dowodu, przedstawionego przez stronę w dniu [...], spowodowało dalsze przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy wskazanie, że strona nie jest właścicielem działki nr [...] i [...]. Prawo własności nie ma znaczenia w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Prawo własności czy możliwość wykorzystania działki na cele budowlane będą przedmiotem badania w sprawie z wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazuje, że w najbliższym czasie najprawdopodobniej stanie się właścicielem działki nr [...] i podjęła czynności zmierzające do zakupu tej działki od wieczystego użytkownika Spółki A. Wraz ze skargą strona przedkłada zdjęcia budynków przy ul. [...] i [...], a także innych budynków położonych w najbliższym sąsiedztwie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 134 p 1 P.p.s.a., Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną lecz analizuje zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności tj. zgodności z regulującymi dany stan faktyczny przepisami prawa materialnego oraz przepisami regulującymi postępowanie organów administracji publicznej w danej sprawie. Dokonana przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem wskazanych wyżej kryteriów doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja, mimo trafności wielu zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia zasad postępowania (zwłaszcza w zakresie art. 7, 10, 77 § 1 kpa), zawiera trafne, zgodne z prawem rozstrzygnięcie, zaś wskazane w skardze uchybienia nie miały wpływu na jego wynik, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że dla terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: upzp), zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; . 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Niespełnienie przynajmniej jednego z w/w pięciu warunków uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla określonego zamierzenia inwestycyjnego. Przedmiotem badanego tu postępowania był wniosek B. K. o wydanie jej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie usytuowanego na działce nr [...], domu jednorodzinnego, obecnie 3-kondygnacyjegoprzez nadbudowę części mieszkalnej nad częścią usługową do obecnej wysokości mieszkalnej, wynoszącej 3 kondygnacje i nadbudowę nad całością poddasza użytkowego oraz dobudowę klatki schodowej, w wyniku czego ma powstać budynek 4-kondygnacyjny z dachem spadzistym o wysokości ok. [...] m w kalenicy. W piśmie z dnia [...]r., precyzującym w/w zamierzenie inwestycyjne skarżąca wskazała, że będzie ono realizowane na działkach nr [...], części działki nr [...] oraz na działce nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności z treści opracowanych dla potrzeb postępowania w tej sprawie analiz funkcji oraz cech zabudowy na terenie analizowanym, a także niekwestionowanych ani w odwołaniu ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego stwierdzeń, działka nr [...], którą skarżąca wskazała wraz z działkami nr [...] i [...] jako obszar, na którym ma być realizowane jej zamierzenie inwestycyjne jest działką drogową, będącą własnością gminy, czyli drogą gminną. Zatem do terenu tej działki zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. Nr 19, poz. 115). Są to przepisy szczególne, o których mówi art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca ma wprawdzie rację twierdząc, że dla ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy nie jest istotny tytuł prawny inwestora do wskazanego terenu inwestycyjnego. Nie oznacza to jednak, iż można dowolnie wskazać we wniosku teren dla danego zamierzenia inwestycyjnego, w szczelności nie można wskazać takiego terenu, którego funkcję i status regulują inne przepisy prawa, z którymi wskazane i opisane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zamierzenie inwestycyjne nie da się pogodzić. Zgodnie z art. 39 ust.1 powołanej wyżej ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem w świetle art. 61 ust.1 pkt 5 upzp wydanie wnioskowanej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji obejmującej działkę drogową nr [...] nie było możliwe. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest natomiast związany wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki danej inwestycji oraz wskazaniem terenu inwestycyjnego. Wskazanie we wniosku konkretnych działek oznacza, że obędą one objęte wskazanym we wniosku zamierzeniem inwestycyjnym, co w konsekwencji oznaczać musi odmowę wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji, w przypadku stwierdzenia przez organ braku zgodności z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do danego terenu. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – wskazanie przez skarżącą we wniosku o wydanie warunków zabudowy dla opisanego wyżej przedsięwzięcia inwestycyjnego działki nr [...] miało być zabiegiem formalnym, mającym na celu poszerzenie obszaru analizowanego przez zapewnienie dostępu do działki inwestycyjnej i z dwóch dróg publicznych (ul. [...] i [...]). Zabieg taki uznać należy za nieuprawniony i wobec tego nieskuteczny. Wniosek powinien być bowiem spójny zakresie opisu przedsięwzięcia inwestycyjnego i obszaru na którym przedsięwzięcie to miałoby być realizowane. Pierwszym warunkiem dopuszczalności opisanego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego jest spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, tj. wszystkich warunków opisanych w art. 61 ust.1 pkt 1 upzp. Również istotne są pozostałe warunki, w tym wymieniony w pkt 5 tego przepisu, tj, zgodność z przepisami odrębnymi odnoszącym się do danego obszaru. W tej sytuacji zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej rozbudowy domu skarżącej, obejmującej działkę nr [...], będącej działką drogową, uznać należy za decyzję odpowiadającą prawu, a w szczególności wskazanemu wyżej art. 61 ust.1 pkt 5 upzp, mimo, iż w uzasadnieniu organ zarówno I jak i II instancji na przepis ten się nie powoływały i kwestia ta umknęła ich uwadze. Jednakże w opisanej wyżej sytuacji rozstrzygnięcie nie mogło być inne. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw wobec czego podlega oddaleniu, zgodnie z dyspozycją art. 151 P.p.s.a. Końcowo zauważyć należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd uznał za trafne w odniesieniu do wniosku o wydanie warunków zabudowy obejmującego działkę drogową nr [...]. W związku z powyższym Sąd nie analizował szczegółowo zarzutów skargi w zakresie wad postępowania uznając, że nie miały one wpływu na wynik sprawy, jak również w zakresie naruszenia przepisów art. 61 ust.1 pkt 1 upzp w związku z przepisami rozporządzenia albowiem w świetle przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie może zastąpić organu, zmieniając jego decyzję. Kwestia ta może być rozstrzygnięta tylko przez organ podczas ewentualnego rozpatrywania wniosku, zawierającego spójną koncepcję zamierzenia inwestycyjnego, tj. bez sztucznego zabiegu poszerzenia terenu inwestycyjnego o działkę drogową. Ze względu na wynikające, z art. 134 § 1 P.p.s.a. związanie Sądu granicami danej sprawy, Sąd nie może odnieść się do treści wcześniejszych decyzji wydawanych w tej sprawie. Nie zachodzi też w tej sprawie możliwość zastosowania art. 135 P.p.s.a.