II SA/Gd 200/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2009 r., nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta z dnia 6 czerwca 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 1.000 zł (tysiąc złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. G., C. S., S. D. i J. G.-D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2009r. Nr [...] którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z dnia 6 czerwca 2006r. nr [...] orzekającą o braku podstaw do nałożenia na Gminę S. obowiązku wykonania robot budowlanych lub czynności (w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...], będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], do granic administracyjnych Miasta S., do stanu zgodnego z prawem. Skarżący domagają się uchylenia decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika następujący stan faktyczny i prawny: W związku z pismem D. D. z dnia 1 lutego 2008r. informującym o budowie drogi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. przeprowadził w dniu 11 marca 2008r. oględziny na działkach nr [...] i [...] tj. na terenie, na którym prowadzone są roboty drogowe wzdłuż działek nr [...], [...], [...] przy ul. [...] w S.. W oparciu o ustalenia dokonanych w oparciu o przeprowadzone oględziny i zebranego materiału dowodowego organ I instancji stwierdził, że na odcinku od zjazdu z ulicy [...], będącej w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], do granic administracyjnych Miasta S. inwestor tj. Gmina S. wykonuje przebudowę drogi, polegającą na poszerzeniu istniejącej jezdni asfaltowej i wykonaniu chodnika. Ponadto ustalono, że od przebudowywanej [...] wzdłuż działek nr [...] i [...] budowana jest nowa droga w odniesieniu, do której przeprowadzono odrębne postępowanie administracyjne. Ustalono również, iż inwestor w dniu 30 stycznia 2008r. dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót do Wydziału Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w S., który po bezskutecznym wezwaniu inwestora do uzupełnienie zgłoszenia o określone dokumenty decyzją Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia 28 lutego 2007r. wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Mając na uwadze dokonane ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. postanowieniem nr [...] z dnia 9 kwietnia 2008r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na przebudowie ulicy [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...], do granic administracyjnych Miasta S., wykonywanych przez Gminę S. oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia 19 maja 2008r. W dniu 9 maja 2008 inwestor przedłożył żądane dokumenty a organ I instancji po ocenie zebranego materiału dowodowego decyzją nr [...] z dnia 6 czerwca 2008r. orzekł o braku podstaw do nałożenia na Gminę S. obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności (w oparciu o art.51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego) w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Od powyższe decyzji odwołali się właściciele działek przyległych do przebudowywanej drogi: Z. G., C. S., D. D. działający w imieniu S. D. i Jadwigi G.-D.. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż ustalone roboty budowlane dotyczące ulicy [...], na działkach nr [...] i [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...] do granic administracyjnych Miasta S., stanowią przebudowę drogi, co szczegółowo uzasadniono w postanowieniu nr [...] z dnia 19 maja 2008r. Inwestor wykonując roboty budowlane dotyczące ulicy [...], na odcinku od zjazdu z ulicy [...], do granic administracyjnych Miasta S., wykonuje poszerzenie istniejącej jezdni szerokości ok. 3 m o nawierzchni asfaltowej do szerokości 5 m i chodnik. Działki nr [...] i [...] na których są prowadzone przedmiotowe roboty są, jak wynika z wyrysu z rejestru gruntu znajdującego się w aktach sprawy sklasyfikowane jako pas drogowy. Zebrany materiał dowodowy w postaci ustaleń organu, dokumentacji zdjęciowej i przedłożony plan sytuacyjny projektu przebudowy (niezatwierdzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej) wskazuje, iż poszerzenie jezdni z chodnikiem nastąpiło w granicach działki nr 18 i 20. Zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącej drogi niewymagająca zmiany granic pasa drogowego (art.3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane). Natomiast jak wynika ze zgromadzonych dokumentów realizując powyższe roboty budowlane mogło dojść do naruszenia granic działek nr [...], [...], i .[...] poprzez towarzyszące przebudowie roboty ziemne jednak mając na uwadze, że przebudowywana droga stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana jest w pasie drogowym tj. na działkach nr [...] i .[...], to ewentualne przekroczenie granic nasypem ziemi nie może stanowić o zmianie granic pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że do rozpoczęcia przebudowy, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, inwestor mógł przystąpić po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku wykonywania robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę (co ma miejsce w niniejszej sprawie) właściwy organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem ich prowadzenie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (postanowienie nr [...] z dnia 9 kwietnia 2008r.) W dalszym ciągu postępowania możliwe jest wydanie przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zaznaczył, że w pierwszej kolejności obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, (por. wyrok z dnia 2005.09.13 NSAW-wa OSK 782/04 LEX nr 194993). Natomiast gdyby organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora uznał, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien orzec o braku podstaw do nałożenia na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Decyzja w której organ po ustaleniu stanu faktycznego dokonuje oceny istnienia przesłanek wydania lub odmowy wydania określonych nakazów i stwierdza brak podstaw do ich wydania, jest decyzją merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do istoty. W omawianym przypadku organ i instancji oparł swoją decyzję w szczególności na ocenie technicznej opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawniania budowlane. W przedmiotowej ekspertyzie odniesiono się do wymogów stawianych w przepisach dotyczących warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz w specyfikacjach technicznych jakim powinny odpowiadać drogi w swoich parametrach technicznych i jakości wykonania. Stwierdzono, że parametry techniczne przebudowanej drogi odpowiadają przepisom i pozytywnie oceniono jakość wykonanych robót budowlanych. Ocenę techniczną poparto badaniami laboratoryjnymi próbek wbudowanych materiałów. Natomiast zebrany materiał dowodowy nie daje organowi nadzoru budowlanego podstaw, aby podważać i kwestionować wiarygodność ustaleń i wniosków ekspertyzy. Wobec zarzutu stron skarżących kwestionujących ustalenia ekspertyzy dotyczące odwodnienia drogi organ podkreślił, że dotychczasowa jezdnia, przed przebudową, nie posiadała instalacji odwodnienia, woda z jezdni była odprowadzana na teren działek przyległych. Również z przebudowanej jezdni wody opadowe odprowadzane są powierzchniowo wzdłuż krawężnika do przepustów wykonanych pod chodnikiem i dalej na przyległe tereny, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. Natomiast kwestia odprowadzenia wody z działki nr 21/2 (teren zakładu usługowego) na działki skarżących nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Obecność rur kanalizacji deszczowej, nie dotyczących odwodnienia jezdni nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wykonanej przebudowy drogi. Natomiast bezspornie podczas wykonywania nasypów pod przebudowę drogi doszło do przekroczenia skarpami granic działek nr [...], [...], [...], co również potwierdza ocena techniczna i co może wskazywać na naruszenie własności. Taki przypadek nie może jednak stanowić dla organu nadzoru budowlanego podstawy do wydania nakazu rozbiórki wykonanych robót a właściwe w niniejszej sprawie przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie dają uprawnień organowi, aby ocenę prawidłowość wykonanych robót uzależniać od stosunków własnościowych. Fakt naruszenia praw własności nieruchomości sąsiedniej może być sporem rozstrzygniętym w drodze porozumienia stron lub w drodze cywilno-prawnej. Mając na uwadze wnioski z przedłożonego opracowania oraz własne ustalenia; organ I instancji uznał, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i brak jest podstaw do nakazania inwestorowi obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celach naprawczych, a organ II instancji analizując zebrany materiał dowodowy w trybie odwoławczym podziela stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, iż zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia 6 czerwca 2008r. jest prawnie uzasadniona. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniach, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie umożliwiono stronom zapoznania się z przedłożoną oceną techniczną, należy przyznać, iż powyższe uchybienie naruszało art. 10 k.p.a. Jednakże organ I instancji po wydaniu rozstrzygnięcia przesłał stronom kopie oceny technicznej a tutejszy organ przed wydaniem rozstrzygnięcia zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Zatem uchybienie organu I instancji zostało wyeliminowane na etapie postępowania odwoławczego. Organ II instancji dodał również, że ewentualne roboty budowlane związane z przebudową przedmiotowej drogi inwestor będzie mógł kontynuować po uzyskaniu zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Z. G., C. S., S. D. i J. G.-D. we wniesionej skardze zarzucili naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz.1071) poprzez błędną kwalifikację prawną robót budowlanych; art. 7 k.p.a., poprzez błędną ocenę ustalonego stanu faktycznego i pominięcie istotnych okoliczności sprawy mających wpływ na ustalenie praw skarżących; naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej zawierającego sprzeczności i błędy merytoryczne oraz brak jednolitego stanowiska organu nadzoru, co spowodowało naruszenie art. 11 k.p.a. zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Ponadto wskazali na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych w zw. z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez prowadzenie robót budowlanych bez wymaganego prawem zezwolenia oraz art. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, poprzez błędną interpretację definicji pasa drogowego prowadzącą do pokrzywdzenia skarżących. W uzasadnieniu wskazali m.in., iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego nie wyjaśniono okoliczności, czy prace budowlane sprawdzone były w granicach pasa drogowego, czy też nastąpiło naruszenie prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Ponadto zakwestionowali ocenę techniczną robót wykonanych podczas przebudowy ul. [...] i budowy drogi dojazdowej do przedsiębiorstwa A autorstwa T. E. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2009r. Sąd odrzucił skargę C. S., S. D. i J. G.-D. z uwagi na nieziszczenie wpisu sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Z. G. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji była kwestia nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na wstępie jednak należałoby odpowiedzieć na pytanie, czy wykonywane roboty budowlane należały do kategorii robót objętych jedynie obowiązkiem zgłoszenia, czy też ich realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje możliwości jednoznacznej odpowiedzi na postawione wyżej pytanie. Zauważyć w tym miejscu należy, że samowola budowlana polegać może na prowadzeniu robót budowlanych bądź przy braku koniecznego (względnie nieskutecznego) zgłoszenia robót, ale i również na zgłoszeniu (nawet przy zachowaniu wymogów formalnych) robót wymagających pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 21 września 2006 r. (VII SA/Wa 304/2006), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł tezę, iż podjęcie robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia jest samowolą budowlaną, a więc działaniem bezprawnym, dokonywanym na wyłączne ryzyko inwestora, który powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z nie uzyskania decyzji akceptującej jego działania inwestycyjne. Celem organów nadzoru budowlanego będzie wtedy doprowadzenie do likwidacji stanu niezgodnego z prawem i ochrona interesu publicznego. (LexPolonica nr 417514). Ustalenie, czy roboty budowlane wymagały wyłącznie zgłoszenia, czy też uzyskania pozwolenia na budowę ma zasadnicze znaczenie dla likwidacji skutków samowoli, czyli tzw. legalizacji tych robót. Inny jest bowiem tryb postępowania w przypadku robót budowlanych wymagających zgłoszenia niż wymagających pozwolenia na budowę. W pierwszym przypadku prowadzący postępowanie legalizacyjne organ powinien stosować tryb wynikający z art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego (w założeniu, że istnieją przesłanki wynikające z w/w regulacji prawnej), w drugim natomiast zastosowanie ma tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 w/w ustawy. Od ustaleń stanu faktycznego przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zależeć będzie ocena, czy w sprawie mamy do czynienia z "przebudową drogi" (która wymagała zgłoszenia), czy też, jak twierdzi strona skarżąca, z "rozbudową" (która to inwestycja wymagała wydania pozwolenia na budowę). Nie ulega wątpliwości, że jakby nie oceniać wykonane roboty, to w każdym przypadku uznać należałoby, iż wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Nadmienić tu należy, że prowadzone na skutek zgłoszenia postępowanie zakończone zostało decyzją Wojewody z dnia 15 maja 2008 r., którą to decyzją w/w organ uchylił decyzję z dnia 28 lutego 2008 r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Przyczynę umorzenia stanowiło ustalenie bezprzedmiotowości postępowania wszczętego na skutek zgłoszenia, jako że roboty budowlane były już w toku, a nawet zostały wykonane. Trafny jest zarzut skargi, że nie wyjaśnioną okolicznością w toku postępowania administracyjnego jest ta, czy prace budowlane sprawdzone były w granicach pasa drogowego, czy też nastąpiło naruszenie prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że naruszenie, o którym wyżej może polegać nie tylko na fizycznym zajęciu gruntu, lecz również na skutkach (co podnosi strona skarżąca) wadliwie wykonanych prac budowlanych. Dołączona do akt administracyjnych sprawy ocena techniczna robót wykonanych podczas przebudowy ul. [...] i budowy drogi dojazdowej do przedsiębiorstwa A autorstwa T. E., na którą powołuje się organ i która stanowi podstawowy dowód w sprawie, został zainteresowanym stronom doręczona już po wydaniu decyzji organu I instancji. Decyzja I instancji wydana została bowiem w dniu 6 czerwca 2008 r., natomiast opinia przesłana została w dniu 23 czerwca 2008 r. Stanowi to o braku możliwości zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przed organem I instancji, co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 kpa, jak również narusza zasady postępowania zawarte w art. 6-11 kpa. Zarzuty podniesione w skardze skierowane do w/w Oceny technicznej robót w świetle materiału dowodowego sprawy uzasadniają stanowisko, iż wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta S. decyzji z 6 czerwca 2008 r. o braku podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych nie opiera się na koniecznym w tym przypadku materiale dowodowym. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. na rzecz skarżącego kwotę 1000,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.