II OSK 251/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia NSA Wiesław Kisiel sędzia del. NSA Teresa Rutkowska Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 573/09 w sprawie ze skargi L. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. II OSK 251 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę L. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851), § 1 i § 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 - zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r.) w zw. z § 11 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 - zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r.) i art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] maja 2009 r., w której to decyzji nie stwierdzono u L. M. uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, wymienionego w poz. 15 wykazu chorób zawodowych zamieszczonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Organ odwoławczy wskazał, iż powyższa decyzja poprzedzona była wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Ke 126/05, którym uchylono decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] sierpnia 2004 r., uchylającą decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu swego wyroku Sąd stwierdził, iż organ prowadząc ponownie postępowanie powinien dokładnie ustalić, kiedy zostało wszczęte postępowanie mające na celu stwierdzenie choroby zawodowej narządu słuchu. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Kielcach uchylił decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kielcach z dnia [...] lipca 2004 r., nakazując przeprowadzenie ponownego postępowania, w tym także postępowania diagnostyczno - orzeczniczego w trybie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Organy prowadzące postępowanie administracyjne ustaliły, że L. M. pracował jako stolarz od 1964 r., a ostatnio od 1 listopada 1968 r. był zatrudniony w Teatrze im. [...] w K. Pracował w narażeniu na działanie hałasu, w tym w latach 1968 - 1999 na hałas ponadnormatywny, a od 2000 r. w narażeniu na hałas nie przekraczający dopuszczalnej normy (w granicach 80-84 dB). Na podstawie wyników specjalistycznych badań i konsultacji lekarskich Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach orzeczeniem lekarskim z dnia [...] sierpnia 2007 r. oraz Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, który prowadził diagnostykę w wyniku odwołania L. M., orzeczeniem lekarskim z dnia [...] grudnia 2007r., zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednak wobec rozbieżnych informacji, co do wielkości stwierdzonego u L. M. ubytku słuchu zawartych w orzeczeniach lekarskich, organ I instancji zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach o dodatkową konsultację lub zbadanie strony w niezależnej jednostce orzeczniczej II stopnia. Wskazane w piśmie z dnia 4 czerwca 2008 r. wyjaśnienia jednostki służby zdrowia Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał za nie w pełni przekonujące i w związku z tym L. M. został skierowany przez organ administracji na badania do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital w Sosnowcu, który nie brał udziału w dotychczasowym postępowaniu diagnostyczno - orzeczniczym. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital w Sosnowcu orzeczeniem lekarskim z dnia [...] marca 2009 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, wskazując, że potwierdzony wynikami badań audiologicznych stan narządu słuchu L. M. nie przedstawia cech klinicznych przewlekłego zawodowego urazu akustycznego z uwagi na asymetrię i niewielki poziom obniżenia czułości słuchu oraz pozaślimakową lokalizację uszkodzenia słuchu, co nie odpowiada skutkom zdrowotnym działania hałasu na narząd słuchu. Za pozazawodowe czynniki ototoksyczne, które mogły mieć wpływ na stan narządu słuchu L. M. uznano: nadciśnienie tętnicze, zmiany zwyrodnieniowe i dyskopatyczne w kręgosłupie szyjnym, rozpoznane w trakcie hospitalizacji. W ocenie organu odwoławczego, powyższe orzeczenie wskazujące w sposób czytelny, wyczerpujący i nie budzący wątpliwości, co do swej rzetelności, określające przyczyny braku podstaw do rozpoznania u L. M. choroby zawodowej uszkodzenia słuchu, posiada walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., a tym samym uzasadnia stwierdzenie braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył L. M., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając organom administracyjnym naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych poprzez przyjęcie, że nie stwierdzono u niego uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionego w poz. 15 wykazu stanowiącego załącznik do ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesiona skargę stwierdził, iż stosownie do § 11 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. koniecznym było zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania, tj. rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów przyznające orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego Szpital w Sosnowcu z dnia [...] marca 2009 r. walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Dane zawarte w powyższym orzeczeniu lekarskim, wydanym na podstawie obserwacji klinicznej i wykonanych badań w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określają, że stwierdzona asymetria ubytków słuchu oraz pozaślimakowa lokalizacja niedosłuchu u L. M. nie odpowiadają skutkom klinicznym działania hałasu na narząd słuchu w warunkach narażenia na hałas w środowisku pracy. Dodatkowo w orzeczeniu zwrócono uwagę, iż w aspekcie medyczno - prawnym stanu narządu słuchu nie można zakwalifikować jako choroby, gdyż ubytek słuchu poniżej 30db w ogóle nie odpowiada pojęciu choroby. Sąd podkreślił, iż wydanie decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej, musi być poprzedzone stwierdzeniem istnienia choroby i to przez odpowiednie jednostki organizacyjne służby zdrowia. Organy inspekcji sanitarnej nie mogą wydać decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej wbrew lub niezgodnie z orzeczeniem lekarskim, jeżeli zostało ono wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w rozporządzeniu, nie jest sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń, co do przedstawionej diagnozy lekarskiej. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut bezkrytycznego przyjęcia orzeczeń lekarskich zawierających ustalenia medyczne w zakresie wyników badań i rozpoznania. Wbrew twierdzeniom skarżącego był on dwukrotnie badany przez jednostki orzecznicze służby zdrowia drugiego stopnia. W żadnym z zapadłych w sprawie orzeczeń lekarskich nie stwierdzono u badanego istnienia choroby zawodowej. W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, iż decyzja została wydana na podstawie wymaganego prawem orzeczenia lekarskiego, nie budzącego zastrzeżeń i wątpliwości, co do stanu zdrowia pracownika, co prowadziło do stwierdzenia, że wydanie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie było dotknięte naruszeniem prawa, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w postaci art. 134 § 1 i art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie za podstawę ustalenia stanu fatycznego sprzecznych opinii biegłych (orzeczeń lekarskich) oraz wydanych bez uwzględnienia standardów wynikających z niżej powołanych przepisów (pkt 2), które zostały ustalone w judykaturze, 2. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. skutkującego przyjęciem, że u L. M. nie stwierdza się uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionego w poz. 15 powołanego rozporządzenia. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż z orzeczeń lekarskich wynika, że u skarżącego stwierdzono uszkodzenie słuchu, natomiast z oceny narażenia zawodowego wynika, że skarżący pracował w hałasie. Te dwie okoliczności są wystarczające do przyjęcia szczególnego domniemania faktycznego, bowiem konstrukcja § 1 ust. 1 rozporządzenia przemawia za tym, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową a warunkami narażającymi na jej powstanie. Powyższe fakty zostały pominięte w zaskarżonym wyroku oraz zaskarżonej decyzji, co jest konsekwencją bezkrytycznego przyjęcia sprzecznych ze sobą trzech orzeczeń lekarskich. Orzeczenia te są zgodne tylko we wnioskach końcowych, pozostają jednak niespójne w zakresie dokonanych ustaleń medycznych, w szczególności wyników badań i rozpoznania. Zdaniem skarżącego Sąd nie dokonał w uzasadnieniu jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego zaakceptował przyjęcie przez organy obu instancji opinii jako podstawy ustalania stanu faktycznego pomimo niezgodności ich treści choćby w drodze przesłuchania biegłych lekarzy. W ocenie skarżącego w przeprowadzonych badaniach oparto na niskim stopniu uszkodzenia słuchu, wskazując wszędzie inne wartości. Wskazując na orzecznictwo Sądu Najwyższego skarżący podniósł, iż takie działanie nie ma podstaw prawnych do wyłączenia z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu, ze względu na stopień tego uszkodzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną kasację w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Odnosząc się do wskazanych w kasacji podstaw, stwierdzić trzeba, iż chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów o postępowaniu t.j. art. 134 § 1 i art. 113 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie powyższym normom skarżący upatruje w przyjęciu za podstawę ustalenia stanu faktycznego sprzecznych opinii biegłych (orzeczeń lekarskich) oraz wydanych bez uwzględnienia standardów wynikających z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r., które zostały ustalone w judykaturze. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Wadliwie, bowiem zdaniem strony wnoszącej kasację, przyjęto że u L. M. nie stwierdza się uszkodzenia słuchu wywołanego działaniem hałasu wymienionego w poz. 15 powołanego rozporządzenia. Wywody strony skarżącej nie są możliwe do zaakceptowania w zestawieniu z treścią złożonych do akt sprawy dokumentów i ustaleń organu administracji prawidłowo zaakceptowanych w skarżonym wyroku. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawę orzekania stanowiło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 tegoż rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Z przepisu tego wynika więc, że o uznaniu schorzenia za chorobę zawodową decyduje umieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych oraz ustalenie, że schorzenie zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy, przy czym przy ocenie działania czynnika szkodliwego należy uwzględnić okoliczności wymienione w § 1 ust. 2 rozporządzenia. Nie winno budzić wątpliwości, że wydanie decyzji musi być poprzedzone orzeczeniem lekarskim stwierdzającym istnienie bądź brak istnienia choroby zawodowej oraz stosownym dochodzeniem epidemiologicznym, a pomiędzy stwierdzonym schorzeniem i istniejącym narażeniem musi istnieć związek przyczynowy. Istotne jest przy tym to, a co zdaje się pomijać strona wnosząca kasację, że nie każda nawet bardzo poważna rozpoznana u badanego jednostka chorobowa może być uznana za chorobę zawodowa, bowiem chorobę zawodową mogą stanowić wyłącznie schorzenia umieszczone w wykazie chorób zawodowych. W przedmiotowej sprawie skarżący był diagnozowany pod względem istnienia u niego choroby zawodowej wymienionej w punkcie 15 wykazu chorób zawodowych stanowiących załącznik rozporządzenia. Jednostka chorobowa wymieniona w pozycji 15 wykazu to " Uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu". U skarżącego L.a M. takiej jednostki chorobowej nie rozpoznano i ten fakt spowodował brak podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Rozpoznana u skarżącego asymetria ubytków słuchu oraz pozaślimakowa lokalizacja niedosłuchu nie odpowiada skutkom działania hałasu na narząd słuchu w warunkach istniejącego narażenia na hałas w środowisku pracy, a tym samym takie schorzenie nie jest chorobą zawodową. Stwierdzić trzeba, iż strona skarżąca nie wskazała we wniesionej skardze kasacyjnej, a wcześniej w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, żadnych takich dowodów, które pozwalałyby na przyjęcie innej diagnozy niż zawarto to w orzeczeniach lekarskich poprzedzających wydanie kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Analiza treści zarzutów kasacyjnych, a także części motywacyjnej skargi, prowadzi do przekonania, że w istocie stronie skarżącej chodziło o podważenie oceny wiarygodności poszczególnych źródeł dowodowych i zakwestionowania wniosków wyprowadzonych na tej podstawie. Tymczasem, jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawą zarzutów kasacyjnych nie może być samo negowanie wiarygodności istniejących dowodów, będących oparciem dla dokonanych ustaleń faktycznych, tylko dlatego, że są niekorzystne dla strony. Strona skarżąca musi przedstawić skonkretyzowane i oparte na określonych zarzutach fakty pozwalające wykazać, że w sytuacji, w której to konkretne (lub te konkretne) uchybienia nie miałyby miejsca, końcowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby odmienne, a tym samym, że uchybienie to miało wpływ na jego treść. Tylko w takim, bowiem wypadku może zostać wykazana dowolność oceny dowodów prowadząca do pełnej dyskwalifikacji lub istotnego podważenia trafności przyjętych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych. We wniesionej skardze kasacyjnej takich zarzutów nie przedstawiono, a wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.