I OSK 1/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Powiatowego Policji we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 52/09 w sprawie ze skargi P. M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we W. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 29 października 2009 r. sygn. akt II SAB/Go 52/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu, zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie do rozpoznania wniosku M. z dnia 16 marca 2009 r. wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność Komendanta Powiatowego Policji we Wschowie, do którego skarżący – emerytowany funkcjonariusz policji – skierował w dniu 13 marca 2009 r. wniosek o wypłatą równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2007-2008-2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Organ ten pismem z 6 kwietnia 2009 r. poinformował stroną skarżącą, że żądanie jest bezzasadne, a jednocześnie brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia wniosku w drodze decyzji administracyjnej. Dalej Sąd wywodził, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie miało ustalenie czy Komendant Powiatowy Policji we Wschowie zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego z 13 marca 2009 r. w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji administracyjnej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wobec twierdzenia skarżącego, że pobierał równoważnik corocznie do 2006 r. podkreślenia wymaga, iż z faktu przyznania uprzednio skarżącemu decyzją administracyjną, jako funkcjonariuszowi Policji w służbie czynnej, uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie można wywodzić automatycznie skutków dla oceny istnienia po jego stronie jako emeryta policyjnego – tożsamego uprawnienia. Uprzednia decyzja regulowała bowiem konkretny stosunek administracyjnoprawny i uprawnienia strony najdłużej do czasu zakończenia służby stałej w Policji (o ile nie została wcześniej wyeliminowana innym aktem z obrotu prawnego). Ustanie stosunku służby, w związku z nabyciem uprawnień do policyjnej emerytury lub renty, powoduje zmianę okoliczności faktycznych i prawnych oraz konieczność odrębnego i nowego ustalenia przysługujących emerytowi policyjnemu uprawnień, w tym zaopatrzenia rentowego oraz ewentualnych innych, przyznanych mocą przepisów powszechnie obowiązujących, świadczeń i uprawnień. Oznacza to, iż zgłoszenie przez emeryta policyjnego żądania w zakresie ustalenia prawa do jakichkolwiek świadczeń, ekwiwalentów – inicjuje nowe postępowanie (odrębny stosunek prawny) na skutek zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Z pism informacyjnych organów nie wynika, w jakiej dacie ustał stosunek służby skarżącego w Policji. W aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], którą na podstawie art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 i 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 20.12.1999 r. oraz z 18.07.2000 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz. U. Nr 65, poz. 777), przyznano P.M. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia (z uwzględnieniem B.M. i P.M.). Zgodnie z decyzją wypłata równoważnika następować będzie corocznie, na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych. Jak sam skarżący wskazuje, świadczenie to otrzymywał do 2006 r. Sąd zważył, że jedynie na podstawie treści dołączonych do wniosku z 13 marca 2009 r. oświadczeń mieszkaniowych wnioskować można, iż skarżący został zwolniony ze służby w Policji w dniu 3 listopada 1988 r., a zatem jeszcze przed wydaniem ww. decyzji z dnia [...] lipca 2002 r. Natomiast z akt sprawy nie wynika również, czy przedmiotowa decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, i ewentualnie w jakim trybie. Sąd wskazał, że uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Z kolei na podstawie art. 30 tej ustawy emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policyjnych dotyczą przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Do 31 grudnia 2005 r. prawo emerytowanego funkcjonariusza policji do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzone było z przepisu § 8 – wydanego na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o Policji – rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U Nr 100 poz. 919). Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2006 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). W związku z dokonaną nowelizacją podkreślenia wymaga, iż rozporządzenie zmieniające, na mocy którego uchylono § 8 rozporządzenia z 2002 r. nie zawiera w swojej treści norm, które określałyby następstwa wprowadzonej nowelizacji w zakresie stanów uregulowanych wcześniej w drodze wydania stosownej decyzji administracyjnej o przyznaniu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że ustawodawca nie wskazał w jaki sposób uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 r. oddziaływać ma w sferze interesów prawnych osób, które były beneficjantami uchylanego uregulowania. Sąd podkreślił, że skoro w rozporządzeniu nowelizującym brak przepisów przejściowych, to uprawniony jest pogląd, że nadal pozostają wiążące decyzje przyznające równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego. Sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 października 2008 r. sygn. U 4/08, wskazując, że nie rozstrzyga samoistnie o indywidualnym żądaniu konkretnego funkcjonariusza Policji korzystającego z prawa do emerytury czy renty, w zakresie ustalenia prawa do ekwiwalentu czy też wypłaty świadczenia w sytuacji gdy legitymuje się on pozostającą nadal w obrocie prawnym decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak czy remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, W rozpoznawanej sprawie zdaje się pozostawać poza sporem, iż skarżący legitymuje się ostateczną decyzją z [...] lipca 2002 r. nr [...] o przyznaniu mu prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i na podstawie tej decyzji otrzymywał taki ekwiwalent do 2006 r. W kontekście takich ustaleń organ winien rozstrzygać o żądaniu skarżącego zawartym we wniosku z 13 marca 2009 r. o wypłatę należnego mu równoważnika za lata 2007-2008-2009 wraz z ustawowymi odsetkami. Należało zatem rozważyć, czy skarżący powołując się na treść ww. decyzji domaga się jedynie kontynuacji wypłaty przyznanego nią równoważnika, której organ (w ocenie skarżącego bezprawnie) zaprzestał, czy domaga się odrębnego orzeczenia o prawie do równoważnika za lata 2007-2008-2009. Sąd podkreślił, że ustalenie treści żądania jest istotne dla formy rozstrzygnięcia. O ile bowiem, co do zasady, żądanie od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia (przyznania) prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego funkcjonariusza policji (analogicznie emeryta/rencisty upoważnionego do policyjnego zaopatrzenia emerytalnego), ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, indywidualizowanej w drodze decyzji administracyjnej bowiem łączy się ze stosunkiem służby, to już samo zgłoszenie temu organowi "roszczenia o wypłatę równoważnika wraz z ustawowymi odsetkami" jako "należnego" i zaległego (a nie indywidualizacji – ustalenia prawa podmiotowego), nie będzie podlegało rozstrzygnięciu w drodze postępowania administracyjnego. W szczególności żądanie zapłaty nie wymaga załatwienia poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Tak rozumiane roszczenie, wbrew oczekiwaniu skarżącego, nie ma bowiem charakteru indywidualnej sprawy zakresu administracji publicznej lecz sprawy cywilnej. Wobec tego, mimo kierowania go do organu administracji, dochodzenie takiego żądania może nastąpić jedynie w trybie postępowania cywilnego. Także kwestia ewentualnych odsetek za opóźnienie w wypłacie przez organ administracji żądanej należności pieniężnej, jeżeli co innego nie wynika z przepisów szczególnych, jest żądaniem z zakresu postępowania cywilnego i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby Komendant Powiatowy Policji we Wschowie, którego bezczynność stanowi przedmiot skargi, analizował charakter żądania strony z uwzględnieniem powyższych różnic i wątpliwości. Także treść pisma informacyjnego z 6 kwietnia 2009 r. nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jaki sposób organ zinterpretował i zawęził rzeczywistą treść żądania P.M. W ocenie Sądu, samowolne "zinterpretowanie" treści żądania strony przez organy administracji publicznej było niedopuszczalne i mogło doprowadzić, do rozstrzygnięcia o innym żądaniu, niż przez stronę zgłoszone. Sąd nie podzielił stanowiska organu zgodnie z którym decyzja o przyznaniu świadczenia stała się bezprzedmiotowa w wyniku ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie tej decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym, gdyż przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, którym są prawa i obowiązki stron. Skutek taki został wywołany uchyleniem z dniem 1 stycznia 2006 r. podstawy prawnej (§ 8 i 9 ust. 2 rozporządzenia) do istnienia uprawnień dla emerytów (rencistów) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Organ powołując się na fakt jej wygaśnięcia "z mocy prawa" nie wskazał przepisu prawa, który taki skutek wprost lub pośrednio wobec ostatecznych decyzji administracyjnych wywołał. Nadto organ nie powołał również żadnego indywidualnego aktu administracyjnego, który usuwałby taką decyzję ostateczną przyznającą skarżącemu konkretne uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (w istocie bezterminowo) z obrotu prawnego. Zgodnie natomiast z ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wyprowadza się tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. W sytuacji braku wyraźnego przepisu prawa, uchylającego moc decyzji administracyjnych lub nakazującego stwierdzenie ich wygaśnięcia, wydanie decyzji jest jednym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej mocy obowiązującej. Sąd wywodził, że złożenie wniosku wymagało od organu ustalenia czy sprawa może stanowić przedmiot postępowania, czy jest w sprawie właściwy. W przypadku gdy organ stwierdzi brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, kończy postępowanie decyzją o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 K.p.a.). Sąd nie podzielił stanowiska organu, że wniosek z 13 maja 2009 r. złożony przez P.M. nie zainicjował postępowania administracyjnego. Przy założeniu, że P.M. ubiega się o przyznania mu prawa do równoważnika za remont lokalu na lata 2007-2008-2009, to wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. Stanowisko organu administracji nie da się pogodzić z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolą sądową. Zdaniem Sądu, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza, że nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy (art. 30 ustawy), to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza policji (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy – § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego – w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Oznacza to, że organem właściwym do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2009 r. jest Komendant Powiatowy Policji we Wschowie (§ 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia). Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że Komendant Powiatowy Policji we Wschowie nie załatwił sprawy w sposób wymagany przepisami K.p.a., co doprowadziło do stanu zaskarżalnej bezczynności. W ocenie Sądu skutkiem przyznania skarżącemu prawa do przedmiotowego równoważnika w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, jest powstanie stosunku administracyjnoprawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro bowiem uprawnienie skarżącego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wynikało z decyzji administracyjnej indywidualizującej normą prawa materialnego, to brak uzasadnienia prawnego do przyjęcia, iż kolejne wnioski w tym przedmiocie (ustalenia prawa do równoważnika) winny być załatwiane w innej formie. W tym też przejawia się posiadanie przez stronę interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skierowanie do wnioskodawcy pisma informacyjnego z dnia 12 marca 2009 r. było w istocie uchyleniem się od właściwego załatwienia sprawy. Pozostawanie w bezczynności to niepodjęcie lub brak kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd ocenia jedynie, czy organ pozostaje w bezczynności i w przypadku uznania, że taka sytuacja w okolicznościach danej sprawy w istocie istnieje, może – zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązać organ do wydania aktu w określonym terminie, nie zaś aktu określonej treści. Rozpoznając sprawę właściwy organ administracji zobligowany jest w pierwszej kolejności ustalić rzeczywistą treść żądania skarżącego i okoliczności faktyczne sprawy, a następnie rozpatrzyć wniosek, zgodnie z wymogami procedury administracyjnej, w formie właściwej dla charakteru jego żądania (lub odrębnych żądań). Nie można bowiem wykluczyć, iż skarżący po wyczerpaniu trybu administracyjnego, zainteresowany będzie dochodzeniem swych roszczeń na drodze postępowania cywilnego. Mając zatem na uwadze powyższe rozważania, Sąd na mocy art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Termin do załatwienia wniosku został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu stosownie do przepisu art. 286 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komendant Powiatowy Policji w Wschowej wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego oraz norm kompetencyjnych przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisów art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 29 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 lit. c/, art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu ,Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) art. 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. przez przyjęcie, iż Komendant Powiatowy Policji w Wschowie jest właściwym organem do rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego za lata 2007-2009 jako sprawy administracyjnej oraz, że sprawa ta winna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej . Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez odrzucenie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawione zarzuty w skardze kasacyjnej wymagają rozpoznania w powiązaniu. Punktem zasadniczym dla rozważenia zasadności skargi kasacyjnej jest art. 1 pkt 1 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych". Art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1). Decyzja rozstrzyga sprawy co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (§ 2). Art. 1 pkt 1, jak i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stanowi samoistnej normy prawnej wydania decyzji administracyjnej. Podstawę prawną ustalenia formy rozstrzygnięcia danego rodzaju spraw są przepisy prawa materialnego. Według art. 97 ust. 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) "Przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej". Regulacja art. 97 ust. 5 powołanej ustawy o Policji stanowi expressis verbis o rozstrzyganiu spraw określonych w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4 w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 powołanej ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Art. 91 ust. 1 tej ustawy stanowi podstawę materialnoprawną do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W razie gdy w przepisach prawa jest zawarta regulacja materialnoprawna przysługującego uprawnienia oraz przepis ten podlega autorytatywnej konkretyzacji przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, złożenie wniosku przez jednostkę w tego rodzaju sprawie wymaga rozpoznania i rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego. W tym postępowaniu przedmiotem rozpoznania i rozstrzygnięcia jest zakres podmiotowy uprawnienia. W toku zatem tego postępowania organ administracji publicznej ustala, czy wnoszący wniosek o przyznanie uprawnienia ma interes prawny przyznany przepisami prawa materialnego. Ustalenie zakresu podmiotowego przyznanego uprawnienia w przepisach prawa materialnego następuje, po rozpoznaniu czy jednostka spełnia przesłanki przyznania uprawnienia. Rozpoznanie w tym zakresie następuje w formie decyzji administracyjnej, pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy. Jeżeli zatem w przepisach prawa powszechnie obowiązującego jest regulacja materialnoprawna uprawnienia, a równocześnie przepis prawa stanowi, że autorytatywna konkretyzacja tego przepisu prawa następuje w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej nie rozpoznając i rozstrzygając wniosku jednostki w formie decyzji pozostaje w stanie bezczynności naruszającej przepisy prawa. Stanowi to podstawę, na mocy art. 149 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do zastosowania przez Sąd Administracyjny środka: zobowiązania organu do wydania decyzji administracyjnej. Właściwość organu administracji publicznej ustala się na podstawie regulacji materialnoprawnej w sprawie przyznawania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, stosują § 9 ust. 1 rozporządzenia z 22 czerwca 2002 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 2 pkt 2 lit. c/ w związku z art. 29 ust. 1, art. 30 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jest. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Przepisy te nie regulują sprawy równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.