I SA/Wa 607/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego R. D. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], o rozpatrzeniu odwołania R. D., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr: [...] o łącznej pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...] jako własność F. R., w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] października 1977 r., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. R. D. wystąpił o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik strony podniósł, że w organ administracji nie powołał własnych biegłych rzeczoznawców majątkowych i jako dowód w sprawie wykorzystał opinie sporządzone przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a także wskazał, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona bez udziału biegłych rzeczoznawców majątkowych, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem R. D. złożył odwołanie. W uzasadnieniu ponownie podniósł, że w rozprawie administracyjnej nie brali udziału biegli, co stanowi rażące naruszenie art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a fakt ten został przez organ I instancji stwierdzony w zaskarżonej decyzji, jak również że do ustalenia odszkodowania wykorzystana została opinia biegłych sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 tej ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonywania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz dla planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej wynika, zdaniem organu II instancji, że przedmiotową nieruchomość wywłaszczono na wniosek [...] w G. ze względu na budowę [...] w G., co wypełniało przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a czego nie kwestionują skarżący. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Kwestionowaną decyzją Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] stanowiącej wówczas własność spadkobierców hipotecznego właściciela F. R., którzy do dnia wydania decyzji nie byli ustaleni. Jednakże w całym postępowaniu uczestniczyli: skarżący R. D. -spadkobierca zmarłego właściciela (co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w G. sygn. akt [...] z dnia [...] września 1985 r.) oraz ustanowiony uprzednio przez F. R. jego pełnomocnik J. D. i do tych osób były wysyłane wszystkie zawiadomienia oraz rozstrzygnięcie. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - czego nie kwestionuje skarżący - były właściciel F. R. wyraził zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości ale przed zakończeniem formalności prawnych związanych z nabyciem nieruchomości nie doszło do podpisania umowy notarialnej z powodu śmierci właściciela i dlatego nieruchomość została przejęta w trybie wywłaszczenia. Mimo zawiadomienia o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej spadkobierca nie wziął w niej udziału. Odszkodowanie za grunt przyznano w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez biegłego, który szacując grunt mógł zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m2 w oparciu o aktualną ówcześnie cenę [...], a tym samym brak udziału w rozprawie biegłego, który i tak nie mógłby zmienić swojej wyceny, jakkolwiek stanowi naruszenie ww. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to naruszenie takie nie może być w przedmiotowej sprawie uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwą interpretację przepisów art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz niedokonanie analizy całości materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że mimo iż organ nadzoru stwierdził, że poza sporem pozostaje fakt, iż operaty szacunkowe zostały wykonane na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia oraz że na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie byli obecni biegli z zakresu szacowania nieruchomości, to zdarzenia te pozostają bez znaczenia z uwagi na fakt, iż właściciele nie kwestionowali wyceny, oraz że obowiązywały sztywne stawki za przejęty grunt. Zdaniem skarżącego takie stanowisko jest nieuprawnione i nie znajduje oparcia w literalnej interpretacji przepisu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.). Organ wywłaszczeniowy zdaniem skarżącego dopuścił się rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, albowiem odstąpił od powołania biegłych z zakresu szacowania nieruchomości, do czego zobowiązany był przepisem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W postępowaniu wywłaszczeniowym wykorzystano natomiast jako podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania opinie szacunkowe sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, zatem z całą pewnością nie były to opinie wykonane przez biegłych powołanych przez Prezydenta Miasta G. Skarżący podkreślił, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. w sposób ścisły regulowała sposób powoływania biegłych i wprowadzała rozróżnienie między opinią biegłych powołanych przez wnioskodawcę wywłaszczenia a opinią biegłych powołanych przez organ do spraw wywłaszczenia. Ponadto zdaniem skarżącego rozstrzygając o sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ przeprowadził rozprawę, w której - co wynika z treści protokołu - odszkodowanie nie było przedmiotem rozprawy, biegli, którzy winni być powołani przez Prezydenta Miasta G., nie brali w niej udziału, nie odczytano opinii szacunkowych biegłych. Autorzy opinii szacunkowych, na podstawie których (prawdopodobnie) organ ustalił wysokość odszkodowania, nie tylko nie zostali powołani przez organ wywłaszczeniowy, lecz wykonanie opinii szacunkowych powierzył im podmiot gospodarczy, który wnioskował o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia: art. 4, art. 5, art. 6, art. 8 § 1, art. 71 § 1, 78 § 1, art. 83 § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w brzmieniu tych przepisów w dacie ich stosowania), gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 71 § 1 kpa organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i tym samym nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, nie podjął przed rozprawą administracyjną (przeprowadzoną w dniu [...] września 1973 r.) czynności niezbędnych do jej przeprowadzenia, czym naruszył rażąco przede wszystkim przepis art. 83 § 2 pkt 2 kpa. Wbrew obowiązkowi określonemu w art. 8 § 1 kpa organ nie umożliwił spadkobiercy właściciela nieruchomości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem przez organ decyzji w dniu [...] października 1977 r., co było tym bardziej konieczne, że wszelkie wcześniejsze ustalenia były dokonywane z F. R. przed jego śmiercią, a tym samym naruszył rażąco art. 4, art. 5 i art. 6 kpa. Równocześnie skarżący powołał inne okoliczności, niewzięte pod uwagę przez organ nadzoru, które w jego opinii winny być zakwalifikowane jako rażące naruszenie przepisów ustawy w zakresie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez R. D. wniosku z dnia [...] sierpnia 2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym. Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana Prezydenta Miasta G. z dnia [...] października 1977 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). W tej sytuacji istotnym zagadnieniem przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji z przepisami ustawy z 1958 r. było rozstrzygnięcie, czy w kwestionowanej decyzji odszkodowanie zostało ustalone zgodnie z przepisami tej ustawy. Przepis art. 22 (poprzednio art. 21) powołanej ustawy stanowił, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez wojewodę. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Jest to przepis bezwzględnie obowiązujący, dotyczący procedury odnośnie zasad i trybu postępowania wywłaszczeniowego, a jego naruszenie jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1790/99, ONSA 2002/1/39, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1144/08, niepubl.). Przenosząc powyższe wyjaśnienia na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że z dokumentów załączonych do akt nie wynika, aby zgodnie z brzmieniem przywołanego art. 22 wojewoda w ogóle powołał biegłych w celu sporządzenia opinii będącej podstawą do ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Ponadto w przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1977 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej brała udział jedynie [...] H. Z. jako pełnomocnik wnioskodawcy. Nie brali w niej udziału ani spadkobiercy byłego właściciela (prawidłowo jak stwierdził organ zawiadomieni o miejscu i terminie rozprawy), ani żaden biegły do spraw wywłaszczeń. Z treści kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej wynika natomiast, że organ wywłaszczeniowy ustalił wysokość odszkodowania na postawie opinii biegłego [...] R. S., która została sporządzona w dniu [...] stycznia 1974 r., czyli jeszcze przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Jednak nawet i ten biegły nie został wezwany na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą, a zatem nie brał w niej udziału. Podkreślić należy, że w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych sprawy brak jest przywołanej wyżej opinii biegłego z dnia [...] stycznia 1974 r. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości zweryfikowania prawidłowości oceny dokonanej przez Ministra Infrastruktury dotyczącej prawidłowości sporządzenia przedmiotowej opinii szczególnie w zakresie jej uzasadnienia. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że opinia ta została sporządzona przed wywłaszczeniem przez biegłego, który nie został powołany w trybie art. 22 ustawy z 1958 r. przez wojewodę w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, brak tego dokumentu w aktach sprawy nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę Sądu dotyczącą kontrolowanego postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że z treści zebranych w aktach administracyjnych dokumentów wynika, że tryb przewidziany w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie został zachowany, ponieważ właściwy organ wbrew ciążącemu na nim ustawowemu obowiązkowi nie powołał biegłego do sporządzenia opinii w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, w konsekwencji tego odszkodowanie zostało ustalone nie na podstawie opinii biegłego powołanego przez wojewodę, w wyniku przeprowadzonej rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłego, lecz w oparciu o opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia (fakt niekwestionowany przez strony), która powstała [...] roku przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej (jeszcze przed wszczęciem tego postępowania) i została sporządzona jedynie w celu prowadzenia rozmów z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Oznacza to, zdaniem Sądu, że organ wywłaszczeniowy nie zachował trybu ustalenia odszkodowania określonego w art. 22 powołanej ustawy i nie wykonał obowiązków nałożonych tym przepisem na organ. Postępując zaś wbrew treści zastosowanego przepisu art. 22 powołanej ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowy rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżone decyzje organów orzekających w niniejszej sprawie naruszają przepisy art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie wykładnię dokonaną przez Sąd orzekający dotyczącą skutków naruszenia przez organ wywłaszczeniowy przepisów art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz skutków prawnych takiego naruszenia w świetle spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, winien przeanalizować raz jeszcze zasadności zarzutów skarżącego zawartych w złożonym wniosku, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.