I SA/Wa 677/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. H., A. F., T. W., A. K., M. K., A. H., J. H. i J. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. H., A. F., T. W., A. K., M. K., A. H., J. H. i J. H. o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczona jako działka nr [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu – 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości [...] – w tym grunt przedmiotowej nieruchomości – przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. – na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) – na własność Skarbu Państwa. Na przedmiotowym gruncie zlokalizowana była Fabryka [...], której przedsiębiorstwo zostało znacjonalizowane na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. RP Nr 3, poz. 17). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1- 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2 oraz nabycie prawa własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] stwierdził, że zarządzenie Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. oraz orzeczenie Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. dotyczące przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryka [...] zostały wydane z naruszeniem prawa. W dniu 20 czerwca 2002 r. Z. H. i A. F. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. wskazując, że wnioskodawcy nie posiadają praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a zatem i interesu prawnego do wszczęcia takiego postępowania. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie przez Ministra Gospodarki, decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., że orzeczenia dotyczące przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryka [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, oznacza, że prawa rzeczowe do nieruchomości nie zostały przywrócone. Minister wskazał też, że nie został złożony wniosek w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z. H., w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców, wniósł wniosek o poznane rozpoznanie sprawy. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...] z powodu braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców. Organ podzielił stanowisko wyrażone w pierwszej decyzji, iż decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r. dotyczyła wyłącznie przedsiębiorstwa i jego mienia ruchomego, a nie nieruchomości gruntowej, na której przedsiębiorstwo było zlokalizowane oraz posadowionych na niej budynków i budowli. Organ podkreślił, że nieruchomość, na której położone było znacjonalizowane przedsiębiorstwo została przejęta dekretem z dnia 26 października 1945 r. W toku postępowania uwłaszczeniowego nie toczyło się postępowanie zmierzające do podważenia tytułu własności Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika też, że byli właściciele albo ich następcy prawni nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 ww. dekretu z dnia 26 października 1945 r. ani też w terminie określonym w § 3 pkt 1 uchwały Nr 11 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m. st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr 6, poz. 18). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli Z. H., A. F., T. W., A. K., M. K., A. H., J. H. i J. H. W skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to: art. art. 6-10, 76-78, 80, 81 i 86 k.p.a. W skardze zawarto także wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji i wznowienie postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie wydarzenia związane z utratą i próbą odzyskania przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W ramach tak dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej Sąd nie może orzekać o wznowieniu postępowania administracyjnego, gdyż jest to kompetencja organu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawach administracyjnych rozpoznawanych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i kończonych wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji (jak w tej sprawie) "interes prawny" ma strona tzn. podmiot, którego jak stanowi art. 28 k.p.a. interesu prawnego lub obowiązku dotyczy konkretne postępowanie administracyjne. O tym zaś, czy określonemu podmiotowi przysługuje uprawnienie strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowano legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. działką nr [...] położona w W. przy ul. [...], która została wydana, jeśli idzie o prawo materialne, na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 446 z zm.). Według art. 2 ust. 1 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Konsekwencją przekształcenia z mocy ustawy prawa zarządu w użytkowanie wieczyste było jednocześnie nabycie przez dotychczasowego zarządcę własności budynków i urządzeń znajdujących się na gruncie na warunkach określonych w ustępie 2 art. 2. Nabycie prawa użytkowania wieczystego i własności budynków oraz urządzeń znajdujących się na gruncie stwierdzone jest decyzją Wojewody w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy (art. 2 i ust. 3). Są to więc decyzje deklaratoryjne potwierdzające jedynie stan, jaki zaistniał z mocy prawa. Stroną zatem postępowania uwłaszczeniowego może być w zasadzie tylko państwowa osoba prawna legitymująca się w dniu wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Może być również stroną takiego postępowania podmiot, który wykazuje, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub gminy do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym przysługuje zatem "osobom trzecim" w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Uwłaszczenie, bowiem praw tych osób nie może naruszyć. Wyłącznie też takim osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie Sądu, prawidłowo Minister Infrastruktury wywiódł, że stwierdzenie przez Ministra Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., że orzeczenia dotyczące przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa Fabryka [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, oznacza, że prawa rzeczowe do nieruchomości nie zostały przywrócone. Stwierdzenie, że zarządzenie Ministra [...] z dnia [...] stycznia 1949 r., zarządzenie Ministra [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. i orzeczenie Nr [...] Ministra [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. zostały wydane z naruszeniem prawa oznacza zaś, że przedmiotowe orzeczenia nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego i zachowały moc obowiązującą. Podkreślić tu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji usuwa decyzję z obrotu prawnego i nie tylko przywraca stan poprzedni, lecz znosi jej skutki. Stwierdzenie, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa oznacza natomiast, że decyzja, chociaż wadliwa, pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Niewyeliminowanie powyższych orzeczeń z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzenie, że wydane zostały z naruszeniem prawa, oznacza, że byli właściciele nie uzyskali praw do nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. Nieruchomość ta pozostała przedmiotem własności Skarbu Państwa. Uwłaszczenia Przedsiębiorstwa [...] w W. działką nr [...] położoną w W. przy ul. [...] nie dokonano zatem z naruszeniem prawa. Wskazać należy także, że były właściciel nieruchomości dekretowej lub jego następca prawny staje się osobą trzecią w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i stroną postępowania uwłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość dekretowa, jednakże wyłącznie w sytuacji, gdy nie został rozpoznany wniosek złożony przez byłego właściciela tej nieruchomości albo jego następcę prawnego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a także w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa do nieruchomości [...]. Uwłaszczenie praw tych osób nie może naruszyć. Konsekwencją nierozpoznania wniosku oraz stwierdzenia nieważności orzeczenia dotyczącego prawa do nieruchomości [...] jest również i to, że były właściciel lub jego następca prawny może domagać się wzruszenia decyzji o uwłaszczeniu w trybie nadzorczym, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt rozpoznawanej sprawy, w tym z akt własnościowych nieruchomości, nie wynika, aby dawny właściciel lub jego następcy prawni złożyli wniosek w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. W aktach tych znajdują się jedynie wnioski spadkobierców dawnego właściciela z dnia 12 i 15 lipca 1985 r. o przyznanie odszkodowania w związku z przejęciem przedmiotowej nieruchomości oraz pismo z dnia 4 grudnia 1989 r. Oznacza to, że wnioskodawcy, nie mając praw rzeczowych do uwłaszczonej nieruchomości, nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. nr [...]. Stosownie bowiem do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wskazać należy, że wnioskodawcy mylnie identyfikują swój interes prawny ze staraniami o odzyskanie nieruchomości podejmowanymi przez nich i przez ich poprzedników prawnych w różnych postępowaniach począwszy od okresu powojennego. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.