VII SA/Wa 1245/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej kpa, w zw. z art. 82. ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] ([...]) odmawiającej uchylenia decyzji: z dnia [...] (nr [...]) zmieniającej decyzję nr [...] i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny "Centrum Handlowo-Usługowo-Rozrywkowego [...]" na działkach o nr ew.[...], [...], w P. przy ul. [...] - ul. [...] ; z dnia [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I etapu - parkingu podziemnego cz. A - wraz ze wskazaną infrastrukturą techniczną, obejmującą również układ drogowy, z dnia [...] ([...] ) dot. budowy lll-go etapu ww. inwestycji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku Kinowo-Rozrywkowego z usługami, budynku Usługowo-Handlowego z garażem podziemnym cz. I B, parkingu naziemnego - etap IV, infrastruktury technicznej zewnętrznej, zjazdu awaryjnego z [...], ciepłociągu zasilającego obiekty Centrum (dz. nr [...], [...], [...],[...],[...],[...]); z dnia [...] (nr [...]) o przeniesieniu decyzji (nr [...] i [...]) o pozwoleniu na budowę na rzecz Galerii [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...], z dnia [...] decyzji (nr [...]) o zmianie decyzji Nr [...],Nr [...] i Nr [...] i zatwierdzeniu projektu budowlanego I etapu ww. Centrum dot. budowy garażu podziemnego o zmienionej konstrukcji budynku (w osiach oznaczonych symbolami od 1 do 17), zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji, deszczowej, instalacji wody pożarowej i bytowej o zmienionych trasach przebiegu, a także zmienionego układu drogowego oraz wewnętrznych instalacji elektrycznych, na działkach o nr ew. [...] i [...]) decyzji z dnia [...] (nr [...]) zmieniającej decyzję (nr [...]) zatwierdzającą projekt budowlany I etapu przedmiotowej inwestycji oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę II, III, i IV etapu w zakresie budowy garażu podziemnego (w osiach oznaczonych od 17 do 25), budynku "Galerii [...]" cz. A i cz. B na działkach o nr ew. [...] i [...] - utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że wnoszący podanie nie posiada przymiotu strony w kwestionowaniu ww. pozwoleń na budowę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo udowodnienia zachowania terminu wskazanego w art. 148 § 1 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych. Odwołujący się nie wykazał, że budowa ww. inwestycji narusza jego interes prawny wynikający z konkretnych norm prawa materialnego. Nie udowodnił, że wjazd do Centrum Handlowego "A." był jednym z głównych wjazdów do Galerii [...] oraz korzystali z niego i klienci Galerii, gdyż główne wjazdy do obiektu skarżącej zlokalizowane są od ul. [...], a wjazd od ul. [...] jest wjazdem dodatkowym. Ponadto wokół Galerii [...] od strony ul. [...] i [...] zlokalizowane są parkingi naziemne. Organ odwoławczy wskazał, że nie jest słuszny zarzut, iż organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa w jednej decyzji odmówił uchylenia sześciu decyzji, bowiem przepisy procedury administracyjnej nie zabraniają wydania tego typu rozstrzygnięcia, gdy decyzje dotyczą tego samego przedsięwzięcia budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyła "A." Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprzyznaniu skarżącej przymiotu strony, pomimo, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania obiektu; 2) art. 7 i 77 kpa poprzez niepodjęcie działań niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w szczególności nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz nienależyte wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego; 3) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, 4) 4) art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji i zaniechanie ustalenia stron poszczególnych postępowań zakończonych wymienionymi decyzjami. Skarżąca powołała się na orzecznictwo w zakresie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazując, że zaistniały wskutek wydania ww. decyzji stan rzeczywisty przejawiający się w korzystaniu przez potencjalnych klientów Galerii [...] z drogi wjazdowej do centrum skarżącej najlepiej dowodzi, że jej nieruchomość znajduje się w sferze oddziaływania Galerii [...]. Zdaniem skarżącej ciężar dowodu wykazania ww. okoliczności spoczywał na organach. Nie zostały przeprowadzone oględziny potwierdzające, że wjazdy do Galerii [...] zlokalizowane od ul. [...] są wjazdami głównymi, a wjazd od ul. [...] jest jedynie wjazdem dodatkowym. Skarżąca jest odpowiedzialna za utrzymanie dojazdów w należytym stanie technicznym. Wielokrotne zwiększenie liczby przejeżdżających pojazdów niewątpliwie wpływa na sferę obowiązków skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] odmawiającą uchylenia wyżej powołanych decyzji we wznowionym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W rozpatrywanej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawczyni wskazała art. 145 § 1 pkt 4 kpa, prawidłowo zatem organ wszczął postępowanie wznowieniowe, gdyż jedynie w tym przypadku zbadanie przesłanki podmiotowej do wszczęcia postępowania tego rodzaju łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a ta kwestia podlega badaniu dopiero w drugiej fazie tego postępowania. Dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma ustalenie interesu prawnego skarżącej, a w konsekwencji, czy posiada ona przymiot strony do kwestionowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa ww. decyzji ostatecznych w postępowaniu wznowieniowym. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, iż przymiot strony we wznowionym postępowaniu dotyczącym decyzji ostatecznych o pozwoleniu na budowę należy badać tak jak w postępowaniu zwykłym, w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wprawdzie podanie skarżącej o wznowienie postępowania dotyczy również decyzji ostatecznych wydanych w trybie art. 36 a Prawa budowlanego, to jednak - w ocenie Sądu - nie zmienia to zasadniczego przedmiotu tych postępowań, którym nadal pozostaje pozwolenie na budowę co oznacza, że przy badaniu przymiotu strony zastosowanie znajduje również art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, jest natomiast teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wynika z treści powołanego wyżej przepisu nie zdefiniowano w nim wprost pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", lecz zawarto odesłanie do licznych regulacji prawa materialnego wprowadzających szczegółowe wymogi dotyczące odległości w zabudowie i zagospodarowania terenu. Należy zatem przyjąć, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. Należy mieć przy tym na uwadze, że analiza obszaru oddziaływania inwestycji obejmuje przede wszystkim badanie oddziaływania konkretnych obiektów budowlanych na otaczające tereny, nie zaś ocenę przyszłego funkcjonowania obiektu. W związku z tym, nawet ustalenia dotyczące uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów np. zwiększonego ruchu samochodów nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania. Ponadto, w pojęciu "oddziaływania obiektu", o którym mowa w przepisie art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie chodzi o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą powodować naruszenie interesów prawnych, a nie interesów faktycznych. Wobec powyższego podmiot składający podanie w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym o weryfikację decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, lub decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, aby stać się stroną tego postępowania winien wskazać konkretne przepisy prawa materialnego administracyjnego, które w związku z budową obiektu wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki. Skarżąca takich ograniczeń nie wskazała, jak i również nie wynikają one ze zgromadzonej dokumentacji. Zdaniem Sądu, podnoszona przez skarżącą okoliczność korzystania przez potencjalnych klientów Galerii [...] również z wjazdu skarżącej od strony ul. [...] może powodować ewentualne roszczenia cywilnoprawne, ale nie rodzi skutków w sferze prawa budowlanego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że nieruchomość na której znajduje się Galeria [...] ma własny, niezależny dostęp do drogi publicznej od ul. [...]. W związku z powyższy należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w kwestionowaniu wymienionych wyżej decyzji we wznowionym postępowaniu. Sąd miał przy tym na uwadze, że wniosek skarżącej dotyczył również decyzji Prezydenta m. P. z dnia [...] (nr [...]), wydanej w trybie art. 40 Prawa budowlanego tj. w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę. Z treści § 3 art. 40 ww. ustawy wynika wprost, że stronami w tym postępowaniu są jedynie podmioty między którymi ma być dokonane przeniesienie decyzji, co oznacza, że skarżąca nie może domagać się wszczęcia postępowania wznowieniowego zakończonego ww. decyzją. Tym niemniej okoliczność ta nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77, 8 i 10 kpa. Podkreślić bowiem trzeba, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładających wspomniane obowiązki nie można wyprowadzić wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony. Zarzuty naruszenia przepisów procedury administracyjnej, jak to już zostało wyjaśnione na wstępie, mogą dotyczyć tylko takich uchybień, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, a takich Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że postawienie organom zarzutu naruszenia art. 10 kpa tj. braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. W świetle przedstawionej argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.