VI SA/Wa 1323/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. ; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli drogowej dnia [...] kwietnia 2008 r., z której sporządzono protokół, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nałożył na wykonującego przewóz drogowy towarów niebezpiecznych K. S. prowadzącego F. karę pieniężną w łącznej kwocie 7000 zł, na którą składały się kary w wysokości 500 zł za naruszenie z lp.6.3.2. załącznika do ustawy o transporcie drogowym (dalej u.t.d.), 500 zł za naruszenie z lp. 6.3.6. załącznika do u.t.d. i 6000 zł za naruszenie z lp. 6.3.6. załącznika do u.t.d. K. S. (skarżący) wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej nałożonej kary pieniężnej w wysokości 6000 zł z tytułu naruszenia lp. 6.1.4. załącznika do u.t.d. i kary pieniężnej w wysokości 500 zł z tytułu naruszenia lp. 6.3.6. załącznika do u.t.d., nie odwołał się natomiast od kary pieniężnej w wysokości 500 złotych nałożonej w związku z naruszeniem z lp. 6.3.2. załącznika do u.t.d. Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 6000 zł za naruszenie w postaci wykonywania przewozu drogowego towarów niebezpiecznych bez wymaganego świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych i umorzył postępowanie w ww. zakresie. W punkcie 2 w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. GITD zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., wskazując, że jej sentencja jest sprzeczna z treścią uzasadnienia, a ponadto wykracza poza zakres odwołania. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji GITD wskazał, że decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. w jego ocenie spełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., bowiem decyzja ta zawiera rozstrzygnięcie niespójne z dalszą treścią uzasadnienia, a nadto z treści sentencji wynika, iż organ II instancji wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie wyszedł poza zakres przedmiotowy odwołania. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że nie podziela stanowiska organu, jakoby decyzja ta dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył fragment uzasadnienia wyroku NSA z dnia 9 lutego 2005 r. OSK 1134/2004 uznając, że okoliczności o jakich mowa w cytowanym orzeczeniu nie zachodzą na gruncie niniejszej sprawy, a zatem niezasadnym było stwierdzenie nieważności decyzji. Podnosił, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji decyzji z [...] grudnia 2008 r. dotyczy tej części decyzji organu pierwszej instancji, która została zaskarżona odwołaniem, wskazywał, że w uzasadnieniu decyzji organ nie odnosił się do kwestii, które nie były objęte odwołaniem. Skarżący podnosił też, że w jego ocenie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji fakt, że w sentencji decyzji organ ten uchylając częściowo decyzję organu I instancji umorzył postępowanie w tym zakresie, a treść uzasadnienia stanowi o częściowym uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wskazywał, że organ II instancji jednoznacznie stwierdził wadliwość zaskarżonej decyzji w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Natomiast brak konsekwencji w zakresie dalszego toku postępowania wskazuje zdaniem skarżącego na oczywistą omyłkę organu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., GITD po rozpoznaniu ww. wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał decyzję GITD z dnia [...] lutego 2009 r. w mocy. Podkreślił, że działanie w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. polega na innym podejściu do sprawy niż w I instancji lub przed organem odwoławczym, czy też w innych trybach nadzwyczajnych. Ponadto wskazał, że uprawnienia organu stosującego art. 156 § 1 k.p.a. są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Organ II instancji rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające, natomiast organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne, jaki i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Przenosząc te wywody na grunt rozpatrywanej sprawy uznał, że decyzja, której nieważność stwierdzono, zawierała rozstrzygnięcie niespójne z treścią uzasadnienia, a poza tym jej sentencja wykraczała poza zakres przedmiotowy złożonego przez stronę skarżącą odwołania. Dla poparcia swojego stanowiska podkreślił, powołując się na wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt IV SA 2171/99, że jednym z warunków poprawności decyzji jest istnienie wewnętrznej spójności miedzy rozstrzygnięciem, a uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Jedynie w przypadku takiej spójności można stwierdzić, że dana decyzja rozstrzyga konkretną sprawę. Jednocześnie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] lutego 2009 r. została wydana kolejna decyzja organu odwoławczego, którą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2008 r. w części dotyczącej kary pieniężnej w wysokości 6000 zł przekazano do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W pozostałym kwestionowanym przez skarżącego zakresie, GITD utrzymał decyzję organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. w mocy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. Podnosił, że choć istotnie sentencja decyzji nie w pełni odpowiada jej uzasadnieniu, to naruszenie to nie ma charakteru rażącego i nie jest wystarczające do wyeliminowania decyzji ostatecznej z obrotu prawnego. Powołując wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/2004 wskazywał, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie była wydana. Zdaniem skarżącego, organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w związku z brakiem dodatkowego oznaczenia, wyraźnie i jednoznacznie odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, a następnie stwierdził, że zaskarżoną decyzją należało w omawianym zakresie utrzymać w mocy. Nie jest więc, w jego ocenie, uzasadnione twierdzenie, że organ II instancji nie ustosunkował się do drugiego z naruszeń. Nadmienił, że nawet gdyby przyjąć, iż pkt 2 rozstrzygnięcia jest na tyle nieprecyzyjny, że odnosi się także do części decyzji niekwestionowanej w odwołaniu, tj. kary za brak gaśnicy, to takie rozstrzygnięcie nie rodzi żadnych skutków prawnych, gdyż decyzja w zakresie tego naruszenie była ostateczna i utrzymanie w mocy tej jej części nie spowodowało zmiany w przedmiocie rozstrzygnięcia o karze za brak gaśnicy. W związku z tym skarżący stwierdził, że nie można mówić w tych warunkach o wykroczeniu przez organ poza zakres przedmiotowy odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93 (Wspólnota 1994, nr 42, s. 16) "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przewodzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności." Traktowanie naruszenia prawa jako "rażącego" może mieć zatem miejsce tylko wyjątkowo. Naruszenie takie musi nieść za sobą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95). Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. W wyroku z 21 października 1992 r. V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23 NSA wskazał: "1. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 11 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. 2. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące". Zdaniem organu decyzja GITD z [...] grudnia 2008 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa z dwóch powodów po pierwsze w punkcie pierwszym tej decyzji organ uchylając w części decyzję organu pierwszej instancji umorzył postępowanie w tym zakresie, a w uzasadnieniu decyzji wskazał, że sprawa w tym zakresie winna zostać ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji. Drugim powodem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. było zdaniem organu wykroczenie w punkcie 2 sentencji poza ramy odwołania i odniesienie się do niezaskarżonej części decyzji. Sąd nie podzielił tej oceny GITD. W wyroku z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 106/07 (LEX nr 496159) NSA w Warszawie wskazał, że uzasadnienie winno wyjaśnić dyspozytywną część decyzji i tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznej decyzji byłoby diametralnie różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to można mówić o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie. Uzasadnienie decyzji GITD z dnia [...] grudnia 2008 r. jest osadzone w realiach sprawy, której dotyczy, powołuje też odpowiednie podstawy prawne. Decyzja ta istotnie dotknięta jest wadą w postaci częściowej niespójności sentencji i uzasadnienia. W sentencji w części uchylono decyzję organu I instancji i w tej części umorzono postępowanie, natomiast w uzasadnieniu decyzji po uzasadnieniu przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji wskazano na konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji. Istotnie zatem został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. bowiem uzasadnienie w części nie odpowiada treści decyzji. Nie uzasadniono przesłanek umorzenia postępowania w zamian wskazując przesłanki do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, które nie miało miejsca. Jednak w ocenie Sądu uchybienie to choć niewątpliwe nie ma jednak charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może mieć większej wagi niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu nie powoduje ono też konieczności eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Jak wskazano wyżej o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. W wyroku z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97 (Lex nr 41819) NSA wskazał, że "z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować." Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że w tej sprawie częściowa niespójność sentencji decyzji i jej uzasadnienia nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które powodowałoby konieczność wyeliminowania decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. z obrotu. Co do wyjścia poza zakres odwołania w punkcie drugim sentencji decyzji GITD z [...] grudnia 2008 r. Sąd nie podzielił także tej oceny. W przedmiotowej decyzji organ orzekł, że "w pozostałym zakresie utrzymuje ZASKARŻONĄ decyzję w mocy". Rozstrzygnięcie to odnosi się więc wprost jedynie do zaskarżonej części decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie to znajduje też swoje rozwinięcie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., w którym organ odnosił się jedynie do zaskarżonej części decyzji organu I instancji, a nadto stwierdził, że "w pozostałym zakresie decyzja organu I instancji jest ostateczna" (str. 3 uzasadnienia decyzji z [...] grudnia 2008 r.). Wobec powyższego w ocenie Sądu nie było podstaw do stwierdzenia, że punkt drugi sentencji decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wykracza poza ramy odwołania, a co za tym idzie, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie -uznając, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego podjął swoje rozstrzygnięcie w sposób niezgodny z prawem - orzekł, jak w sentencji wyroku, w oparciu o dyspozycję przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.