II SA/Ke 535/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz B.K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 29 lipca 2009r. znak: [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 19 czerwca 2009r. znak: [...] i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. K. pozwolenia na budowę budynku dydaktyczno-wychowawczego wraz z przyłączami technicznymi: wodociągowym, kanalizacyjnym i gazu, bezodpływowego zbiornika na ścieki sanitarne, zbiornika gazu oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkach nr 608/2, 608/1, dr 747, dr 742, położonych w miejscowości M., obręb T., gmina S. Wojewoda wskazał, że B. K. w dniu 15 maja 2009r. złożył w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku dydaktyczno-wychowawczego wraz z przyłączami, zbiornikiem na ścieki sanitarne i gazu oraz zjazdem z drogi na działkach nr 608/2, 608/1, dr 747, dr 742 położonych w M., gmina S. Postanowieniem z dnia 26 maja 2009r. znak: [...] Starosta działając w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał wnioskodawcę do usunięcia w terminie do dnia 9.06.2009r. nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym polegających na niezgodności funkcji przedmiotowego budynku z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W zakreślonym terminie inwestor nie usunął wskazanych nieprawidłowości, albowiem za takie usunięcie organ nie uznał przedłożonej przez stronę decyzji Burmistrza S. z dnia 8 sierpnia 2005r. znak: [...] ustalającej warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku dydaktyczno-wychowawczego na działce nr 608/2 oraz doprecyzowania złożonego wniosku, że celem przedmiotowej inwestycji jest świadczenie usług konferencyjnych i szkoleniowych oraz organizowanie kursów dydaktycznych, m.in. w zakresie podnoszenia kwalifikacji rolników i pozyskiwania przez nich środków unijnych. W toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę Burmistrz S. na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wydał decyzję z dnia 8 czerwca 2009r. znak: [...] stwierdzającą wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 8 sierpnia 2005r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na uchwalenie dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w decyzji. Decyzją z dnia 19 czerwca 2009r. znak: [...] Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B. K. pozwolenia na budowę budynku dydaktyczno-wychowawczego wraz z przyłączami technicznymi: wodociągowym, kanalizacyjnym i gazu, bezodpływowym zbiornikiem na ścieki sanitarne oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działce nr 608/2 położonej miejscowości M., obręb T., gmina S. W odwołaniu od decyzji Starosty B. K. podnosił, iż organ nie uzasadnił dlaczego jego zdaniem w budynku o funkcji dydaktycznej nie jest możliwe świadczenie usług związanych z rolnictwem. Analizując materiał dowodowy, który legł u podstaw odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia Starosty w zakresie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda powołując brzmienie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane stanowiącego podstawę do kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego stwierdził, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przeznaczona na realizację przedmiotowej inwestycji działka nr 608/2 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem MNR, określonych jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej. Według szczegółowych ustaleń tego planu, tereny oznaczone na rysunku planu symbolem MNR przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową z urządzeniami budowlanymi oraz budowlami rolniczymi; dopuszcza się zabudowę usługową i zabudowę produkcyjną związaną z rolnictwem. Organ odwoławczy wskazał, że w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r. poz. 690, z późniejszymi zmianami) zdefiniowano pojęcie zabudowy jednorodzinnej jako jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi (pkt 2) oraz zabudowy zagrodowej jako budynek mieszkalny i budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych, a także w gospodarstwach leśnych (pkt 3). Identyfikacji budowli rolniczych można natomiast dokonać w oparciu o § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), który wymienia m.in.: zbiorniki na płynne odchody zwierzęce, płyty do składowania obornika, komory fermentacyjne. Brak w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego i rozporządzeniach wykonawczych definicji zabudowy produkcyjnej i usługowej związanej z rolnictwem, uzasadnia w ocenie organu przy interpretacji tych pojęć, zastosowanie wykładni językowej i przyjęcie, że produkcja związana z rolnictwem to przetwórstwo rolno- spożywcze, produkcja roślinna i zwierzęca, a także w określonym zakresie ogrodnictwo, sadownictwo, hodowla, natomiast usługi związane z rolnictwem, to wszelkie działania wspomagające tą produkcję, a także agroturystyka. Powyższe ustalenia oznaczają, że na terenie oznaczonym w rysunku planu symbolem MNR, którego podstawowym przeznaczeniem jest budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe, mogą powstać obiekty rolnicze takie jak np. silosy na kiszonkę, zbiorniki na kiszonkę, obiekty związane z intensywną gospodarką ogrodniczą lub sadowniczą np. szklarnie, przechowalnie owoców a także chlewnie, kurniki, budynki inwentarskie i gospodarcze. Ponadto mogą to być także obiekty związane z agroturystyką. Nadto organ odwoławczy podkreślił, iż zapis § 6 ustaleń ogólnych planu stanowi zakaz lokalizacji na terenie oznaczonym MNR obiektów mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko za wyjątkiem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń, a także ustala dopuszczalne poziomy hałasu. W ocenie organu odwoławczego zarówno z opisu do projektu zagospodarowania działki jak i z projektu architektonicznego wynika, że będący przedmiotem wniosku budynek dydaktyczno-wychowawczy przewidziany na organizowanie zgromadzeń o charakterze dydaktycznym dla maksimum 50 osób, na potrzeby realizacji zadań statutowych Towarzystwa "S.", jest budynkiem o funkcji oświatowej. Fakt, że w budynku będą mogły odbywać się szkolenia dla rolników, nie wiąże funkcji tego budynku z rolnictwem, a skoro tak, to funkcja przedmiotowego budynku nie jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu. Zasadnie zatem organ I instancji wydając postanowienie z dnia 26 maja 2009r. zastosował tryb przewidziany w ust. 3 art. 35, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Uzasadniając podjęcie decyzji w trybie reformatoryjnym Wojewoda Świętokrzyski wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie obejmowało całości żądania tj. pominięto zbiornik na gaz, oraz nieuwzględniono okoliczności, że inwestycja wykracza poza działkę Nr 608/2 określoną w sentencji, ponieważ urządzenia budowlane pozwalające użytkować budynek dydaktyczno-wychowawczy, zgodnie z załączonym projektem budowlanym zlokalizowane zostały także na działkach Nr 608/1, dr 747 i dr 742. Brak możliwości odrębnego potraktowania przyłączy, zbiorników i zjazdu, które w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego są urządzeniami budowlanymi związanymi z wnioskowanym budynkiem, zapewniającymi możliwość użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem, organ uzasadnił treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do którego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Skargę na decyzję Wojewody z dnia 29.07.2009r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. K., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił organowi wadliwą interpretację ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. podnosząc, że plan dla terenu oznaczonego symbolem MNR przewiduje różnorodną zabudowę związaną ze stałym pobytem ludzi w postaci zabudowy mieszkaniowej, czy też obiektów mogących stanowić zakład pracy o funkcji produkcyjnej i usługowej. Podkreślił brak uciążliwości obiektu z salą wykładową, przeznaczoną również na szkolenia rolników, dla ogółu mieszkańców wskazując, że również w formie architektonicznej przedmiotowy budynek nie będzie odbiegał od zabudowy przewidzianej w miejscowym planie i nie naruszy ładu przestrzennego. Zdaniem skarżącego, przy braku definicji legalnej pojęcia usługi związanej z rolnictwem organ błędnie przyjął, iż usługą związaną z rolnictwem nie może być organizowanie szkoleń dla rolników. Dodatkowo nadmienił, że działając w zaufaniu do wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy poniósł znaczne koszty związane z opracowaniem wymaganych projektów i dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostało wszczęte postępowanie w celu stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga znajduje usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Spór sprowadza się do ustalenia czy na terenie określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Staszów przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 22 grudnia 2008r. symbolem MNR dopuszcza się możliwość zabudowy budynkiem dydaktyczno-wychowawczym, który stanowi przedmiot wniosku skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę. W pierwszej kolejności należy dokonać wykładni zapisu § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zgodnie z którym ustala się przeznaczenie, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej, oznaczonych na rysunku symbolem MNR (ust. 1). Stosownie do ust. 2 tereny MNR, o których mowa w ust. 1, przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową z urządzeniami budowlanymi oraz budowlami rolniczymi; dopuszcza się zabudowę usługową i zabudowę produkcyjną związaną z rolnictwem, które nie mogą przekraczać 40% powierzchni zabudowy działki budowlanej. Szczegółowe warunki zabudowy i zagospodarowania zostały wymienione enumeratywnie w pkt 1 – 8 § 11, w tym pkt 7 lit a – f dotyczy określenia formy architektonicznej budynków mieszkalnych i usługowych, zaś w pkt 8 lit a – f określono wymagania co do formy architektonicznej budynków gospodarczych, inwentarskich, produkcyjnych związanych z rolnictwem i garaży. W ocenie Sądu takie sformułowanie ustaleń planu oznacza, że na terenie o symbolu MNR podstawową funkcję stanowi zabudowa jednorodzinna i zagrodowa z urządzeniami budowlanymi oraz budowlami rolniczymi, natomiast uzupełniającą funkcję dla tego terenu stanowi zabudowa usługowa, a także zabudowa produkcyjna związana z rolnictwem. Za rozłącznym rozumieniem pojęć zabudowy usługowej i zabudowy produkcyjnej związanej z rolnictwem przemawia wykładnia literalna zwrotu użytego w § 11 ust. 2. Potwierdzeniem zasadności przyjęcia wykładni językowej jest również zapis dotyczący szczegółowych ustaleń zawarty w pkt 8 ust. 2 planu dotyczący warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budynków gospodarczych, inwentarskich, produkcyjnych, dla których planista użył określenia "związanych z rolnictwem", natomiast odnośnie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla budynków mieszkalnych i usługowych o których mowa w pkt 7 ust. 2 planu - planista sformułowania "związanych z rolnictwem" nie użył. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarówno organ jak i skarżący, który w tej części nie kwestionował ustaleń organu, dokonali wadliwej interpretacji zapisu § 11 planu w zakresie odnoszącym się do uzupełniającej zabudowy usługowej, która nie musi być "związana z rolnictwem". Dokonując interpretacji, co należy rozumieć pod określeniem "zabudowy usługowej", istnieje potrzeba odniesienia się do znaczenia pojęcia "usługi". Podkreślenia wymaga, że pojęcie "usług" nie zostało zdefiniowane dla potrzeb miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., jak również brak takiego wyjaśnienia w aktach prawnych regulujących zasady kształtowania polityki przestrzennej oraz procesu inwestycyjnego, a w związku z tym należy uznać, że dla wyjaśnienia tego pojęcia niezbędne jest kierowanie się potocznym rozumieniem tego słowa. Zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego – usługi to działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi, prowadzona przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje i dysponujące potrzebnym sprzętem, lokalem, i.t.p. Usługi krawieckie, szewskie, fryzjerskie, kosmetyczne, w zakresie usług malarskich, usługi dla ludności. (Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa 2003, tom IV). W kontekście użytym w zapisie § 11 ust. 2 planu nie chodzi o konkretny rodzaj usług, lecz o usługi o charakterze ogólnym, związane z zabudową mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową, ponieważ one stanowią podstawową funkcją terenu o jakiej mowa w ust. 1 § 11. W ocenie Sądu określenie budynku objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę jako budynku dydaktyczno-wychowawczego nie oznacza, że w tym obiekcie będą świadczone usługi z zakresu oświaty, nauki i kultury, Takie przeznaczenie planista przewidział dla terenu określonego symbolem UP1 i należy uznać, że na tym terenie dopuszczalna jest realizacja np. takich przedsięwzięć jak: - szkoła, przedszkole (zarówno publiczne jak i niepubliczne) biblioteka czy też placówki oświatowo-wychowawcze, czyli obiektów w których będą świadczone usługi w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.); - kino, dom kultury, ognisko artystyczne czyli obiektów w których będą świadczone usługi w rozumieniu ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2001r. Nr 13, poz. 123). Działalność, która ma być prowadzona w projektowanym obiekcie tj. dla potrzeb szkoleniowych Towarzystwa S. oraz podnoszenia kwalifikacji rolników i pozyskiwania środków unijnych przez rolników nie jest działalnością oświatową w rozumieniu ustawy o systemie oświaty, a zatem realizacja budynku dydaktyczno-wychowawczego nie mieści się w przeznaczeniu terenu określonym w m.p.z.p. symbolem UP1. Istnienie jako podstawowej funkcji dla terenu MNR zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej oznacza, że dopuszczalne usługi na tym terenie powinny być związane z charakterem zabudowy, a więc jak słusznie zauważa skarżący związanej z pobytem ludzi. W tej sytuacji nie jest sprzeczne z ustaleniami planu zrealizowanie na terenie o symbolu MNR budynku dydaktyczno-wychowawczego, o którym mowa we wniosku inwestora. W ponownym postępowaniu organy uznając, że funkcja przedmiotowego budynku jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. przewidzianymi dla terenu oznaczonego w rysunku planu symbolem MNR, powinny dokonać merytorycznej oceny wniosku pod kątem spełnienia innych wymogów określonych przepisami i dać temu wyraz w kończącym rozstrzygnięciu. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 134, art. 135, art. 152 ustawy p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. .