VI SA/Wa 738/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., udzielił L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] położonego w miejscowości R. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. B. R., B. J., Z. O. i K. J. złożyli do Marszałka Województwa [...] wniosek o wyłączenie działek o numerach: [...] z obszaru górniczego utworzonego opisaną wyżej koncesją. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. L. Sp. z o.o. nie wyraziła zgody na wyłączenie przedmiotowych działek z obszaru górniczego [...] zaznaczając, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, występując o udzielenie koncesji wnioskodawca nie musiał legitymować się prawem własności nieruchomości na której miał prowadzić eksploatację, a właściciele nieruchomości wyrazili swoją zgodę na wstęp, wykonanie wierceń geologicznych oraz objęcie działek obszarem górniczym, a jednocześnie wyłączenie przedmiotowych terenów z obszaru górniczego pozostaje w sprzeczności z potrzebą racjonalnego wykorzystania złóż. Pismem z dnia [...] października 2008 r., B. R., W. B., B. J., Z. O. oraz K. J., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Dodatkowo podnieśli, iż analiza przedmiotowej sprawy pozwalała na stwierdzenie, iż zachodziło prawdopodobieństwo, że przedmiotowa decyzja była dotknięta wadą wedle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wskazali, iż organ wydając decyzję koncesyjną naruszył art. 18 § 2 (dawniej art. 18 pkt 2) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), poprzez przyjęcie wniosku i wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] w miejscowości R. m.in. w granicach działek nr [...], pomimo braku wykazania prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Podnieśli, iż oświadczenia właścicieli działek załączone do wniosku koncesyjnego nie wykazywały jakiegokolwiek prawa do władania przez przyszłego koncesjonariusza tymi gruntami, gdyż zezwalały jedynie na wstęp i wykonanie wierceń geologicznych dla bliżej nieokreślonego podmiotu, a także właściciele nie wyrażali sprzeciwu wobec objęcia ich terenów obszarem górniczym (czyli nie była to ogólna zgoda, ani też zgoda dana konkretnemu podmiotowi). Zdaniem wnioskujących o stwierdzenie nieważności, Wojewoda [...] bez analizy załączonych oświadczeń wydał skarżoną decyzję udzielającą koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego na 20 lat. Dodatkowo wskazali, iż starający się o koncesję przedstawił jako dowód prawa do każdej z nieruchomości jedynie oświadczenia właścicieli działek, które zdaniem strony skarżącej w żaden sposób nie mogły stanowić podstawy do ustalenia prawa wnioskodawcy do terenu mającego być objętego koncesją. W związku z tym, L. sp. z o.o. nie posiadała żadnego tytułu do władania tymi nieruchomościami. Przedmiotowe oświadczenia woli nie zawierały bowiem wskazania konkretnego odbiorcy wyrażonych w nich treści (zgody i braku sprzeciwu). Przyjęto zatem, iż zostały one udzielone każdemu podmiotowi, co oznaczało, że właściciel wyraził daną zgodę, lub też nie sprzeciwiał się, aby jakikolwiek podmiot mógł dokonać danych czynności na gruncie składającego oświadczenie. Wskazana ingerencja w grunt dopuszczała dokonanie pewnych działań na gruncie, lecz nie można było utożsamiać tego z jakimkolwiek prawem do tego gruntu. Użyte sformułowanie "nie wyrażam sprzeciwu" należało interpretować z mniejszym nasileniem pierwiastka zgody, a z większym naciskiem na fakt, iż właściciel w przyszłości nie wyklucza objęcie jego gruntów obszarem górniczym co jednak nieodzownie musiało być dokonkretyzowane. Organ badający ówczesną sprawę koncesji - wówczas Wojewoda [...] - w ogóle nie wziął tego zagadnienia pod uwagę, co wobec faktu niepowiadomienia o tej decyzji właścicieli danych działek, należało nie tylko uznać za nieprawidłowe, ale także wskazujące na naganną praktykę organu w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powołując się na akta sprawy, wskazał, iż wnioskujący nie wnieśli odwołania od decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r., w przewidzianym terminie, ale po upływie ośmiu lat złożyły wniosek o stwierdzenie jej nieważności uzasadniając, iż działki zostały "bezpodstawnie objęte terenem górniczym w ramach ww. decyzji" twierdząc, że koncesja została udzielona pomimo braku wykazania prawa wnioskodawcy do terenu. Minister wskazał, iż decyzja koncesyjna Wojewody [...] na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] została wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.), na podstawie których wnioskodawca nie musiał być właścicielem gruntów objętych koncesją. We wniosku koncesyjnym przedsiębiorca określił działki [...] jako tereny w stosunku do których została zawarta umowa wstępna zakupu, a pozostałe działki jako tereny, których właściciele wyrazili zgodę na objęcie ich obszarem górniczym, dołączając pisemne oświadczenia właścicieli działek. W związku z powyższym, brak prawa do terenu nie mogło stanowić przesłanki nieważności decyzji wydanej zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu jej wydania. W udzielonej koncesji zaznaczono, iż nie naruszała ona wymagań wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kodeksu cywilnego, przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz prawa geologicznego i górniczego. Organ podkreślił, iż ze zwrotnych potwierdzeń odbioru dołączonych do akt sprawy wynikało iż, B. R., I. i Z. O. oraz W. B. otrzymali kopie decyzji koncesyjnej na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] i nie wnieśli od powyższej decyzji odwołania. B. J. jako nowy właściciel działki nr [...] oraz działki nr [...], a K. J. jako nowy właściciel działki nr [...] nie mogli otrzymać decyzji o udzieleniu koncesji w 2000 r., ale otrzymali ją ich poprzednicy prawni, A. R. (decyzję doręczono [...] stycznia 2000 r.) i A. C. (decyzję doręczono [...] stycznia 2000 r.). Ponadto niedoręczenie decyzji administracyjnej mogłoby być przesłanką do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie podstawą stwierdzenia jej nieważności. Organ podkreślał, iż przy badaniu ewentualnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. udzielającej koncesji L. Sp. z o.o. należało uwzględnić obowiązującą zasadę ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Stwierdzenie nieważności jest bowiem instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie wykazało, że w toku podejmowania opisanej decyzji z [...] stycznia 2000 r. doszło do naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego. Decyzja ta zawierała pouczenie o możliwości złożenia skargi za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z zawartym w decyzji pouczeniem pismem z dnia [...] stycznia 2009 r., B. R., W. B., B. J., Z. O. i K. J., zaskarżyli wyżej wymienioną decyzję w całości, składając skargę za pośrednictwem organu. W uzasadnieniu podnieśli, iż Minister Środowiska nie zbadał faktu, iż organ udzielający koncesji dopuścił się naruszenia przez art. 18 § 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz naruszenie art. 8 k.p.a. W związku z powyższym, wnieśli o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 roku w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. W uzasadnieniu przytoczyli argumentację wskazaną we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia [...] października 2008 r. Organ zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdzając zamieszczenie w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., błędnego pouczenia, pismo zatytułowane skarga kierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potraktował jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał uprzednią argumentacji. Podkreślając, iż decyzja Wojewody [...] została doręczona właścicielom skarżonych działek, bądź ich poprzednikom prawnym, co potwierdzają akta sprawy. Wobec podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], na którą powoływały się strony wskazał, iż zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, które występuje wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Taka oczywista niezgodność pomiędzy decyzją koncesyjną Wojewody [...] a dyspozycją art. 18 pkt 3 ww. ustawy, zdaniem organu nie występowała. Decyzja koncesyjna nie naruszała bowiem art. 18 pkt 3 tej ustawy, z tego względu, że przedsiębiorca nie musiał legitymować się "prawem" do przestrzeni, w obrębie której miał on zamiar prowadzić działalność. Na powyższą decyzję B. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej zaskarżoną decyzją decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. sprawy w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., w stosunku do działek nr [...]. W uzasadnieniu skargi przytaczając stan faktyczny sprawy, podtrzymała zarzuty prezentowane w toku postępowania administracyjnego, powołując się na poglądy doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie, powołując na argumentację dotychczas prezentowaną. Dodatkowo dodał, iż zgodnie z dyspozycją art. 18 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji w przedmiocie udzielenia koncesji przedsiębiorstwu L. Sp. z o.o.), o ile ustawa nie stanowi inaczej, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Żadne inne przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze (w ówczesnym brzmieniu) nie przewidywały dodatkowych wymagań dla wnioskodawcy, a w szczególności wymagań dotyczących wykazania się prawem do terenu (przestrzeni) w ramach którego projektowana działalność miała być wykonywana. Organ podkreślił ponownie, iż w ówczesnym stanie prawnym ubiegającemu się o koncesję nie zawsze musiało przysługiwać "prawo" do przestrzeni, w obrębie której miał on zamiar prowadzić koncesjonowaną działalność. Wymóg legitymowania się prawem do terenu, gdzie eksploatacja miała być wykonywana, nie był zatem obligatoryjny. Równoważną i wystarczającą przesłanką było samo wskazanie "prawa o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca". Zdaniem organu analiza oświadczeń złożonych w toku postępowania koncesyjnego przez skarżących (w tym również ich poprzedników prawnych) wskazywała, iż oświadczenia te informujące o braku sprzeciwu wobec objęcia działek terenem górniczym, można było zakwalifikować również jako wskazanie "prawa o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca". We wniosku koncesyjnym przedsiębiorca określił działki [...] jako tereny w stosunku do których została zawarta umowa wstępna zakupu, a pozostałe działki jako tereny, których właściciele wyrazili zgodę na objęcie ich obszarem górniczym, dołączając pisemne oświadczenia właścicieli działek, o których wspomniano już wyżej. Zdaniem organu argumentacja skarżących, iż kwestionowane oświadczenia właścicieli działek nie mogły stanowić podstawy do ustalenia prawa wnioskodawcy do terenu mającego być objętym koncesją, nie zasługiwała na uwzględnienie. Oświadczenia te spełniały bowiem przesłankę, polegającą na wskazaniu przez wnioskodawcę "prawa o ustanowienie, którego ten podmiot ubiega się". Uzyskanie koncesji na wydobywanie kopalin w ówczesnym stanie prawnym nie było bowiem uzależnione od zgody właścicieli gruntów, na których miała być prowadzona działalność. Zatem zarzuty naruszenia art. 18 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przez wojewodę decyzji koncesyjnej, nie mogły zasługiwać na uwzględnienie. Za nieuzasadniony organ uznał zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., gdyż Minister Środowiska prowadząc przedmiotowe postępowanie i wydając w jego toku decyzje mające oparcie w przepisach prawa, nie uchybił zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 k.p.a., według którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skarga dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. o udzieleniu koncesji L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] w miejscowości R. na działkach nr nr [...] stanowiących własności skarżącego B. J. jako następcy prawnego uprzedniego właściciela – A. R. Zatem skarżący jako właściciel działek objętych koncesją miał interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie II SA 1695/97 i z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie II GSK 402/06). W świetle cytowanego art. 156 § 1 stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej nie mogło opierać się na pkt 1 tego przepisu, gdyż koncesja została wydana przez ówcześnie uprawniony organ – Wojewodę [...] – nie dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3 § 1 art. 156 k.p.a.), nie była skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4 § 1 art. 156 k.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie ma charakteru trwałego (pkt. 5 art. § 1 156 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołała czynu zagrożonego karą (pkt 6 § 1 art. 156 k.p.a.) oraz nie zawierała wady powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7 § 1 art. 156 k.p.a.). Zatem skarga nie dotyczyła przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego koncesja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uzasadnieniem tego stanowiska miał być brak zgody na objęcie koncesją działek skarżącego, a więc w jego ocenie doszło do rażącego naruszenia art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96) w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia koncesji. Innymi słowy, w ocenie strony skarżącej, wydanie koncesji nastąpiło wbrew zakazowi prawnemu, albowiem przy braku zgody skarżącego co do objęcia koncesją jego działek. Jak to wyraził NSA m.in. w wyroku z dnia 21 października 1992 r. w sprawie V SA 86/92 i 436-466/92 "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa". Pogląd NSA wyrażony w ww. wyroku jest aktualny w obecnym stanie prawnym zatem zarzut skarżącego o rażącym naruszeniu prawa ówcześnie obowiązującego powinien być uzasadniony wyżej wymienionymi przesłankami. W ocenie Sądu w składzie orzekającym nie można podzielić stanowiska skarżącego o tym, że faktycznie koncesja spełnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub, że do udzielenia koncesji doszło na skutek rażącego pogwałcenia prawa obowiązującego w dacie wydania tej decyzji i regulującego ówczesny stan prawny sprawy. W przepisie art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki nieważności decyzji administracyjnej zostały wyliczone w sposób wyczerpujący, co nadaje postępowaniu przed organem administracji charakter kasacyjny (por. J. Borkowski /w/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7. wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s.722). W stanie prawnym przed rokiem 2004 (wejście w życie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozumienie rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) związane było z unormowaniem podstaw rewizji nadzwyczajnej ukształtowanym na podstawie orzecznictwa Sądu Najwyższego. Z samego założenia prowadziło ono do orzekania nie o wadliwości stosowania prawa, które miało miejsce przy wydawaniu decyzji, lecz o późniejszych skutkach dla życia społecznego i gospodarczego. W związku z tym w postępowaniu rewizyjnym dochodziło do scalenia badania legalności i celowości orzeczeń sądowych. Przenoszono więc cele środka zaskarżenia typu rewizyjnego do podstaw działania kasacyjnego co miało znamiona wykładni rozszerzającej, która nie powinna mieć zastosowania w odniesieniu do przepisu art. 156 k.p.a. z racji jego konstrukcji oraz zasady ogólnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W obecnym stanie prawnym dla rozumienia "rażącego naruszenia prawa" przeważa podejście czysto kasacyjne, w którym ustala się najwyższy stopień naruszenia prawa, a nie podejście odnoszące się do skutków społecznych i gospodarczych działania decyzji (por. J. Borkowski /w/ jw. s. 739). W stanie faktycznym sprawy należy zwrócić uwagę na fakt, iż A. R. jako uprzedni właściciel działek, w roku 1999 pisemnym oświadczeniem wyraził zgodę na wstęp na posiadane nieruchomości i wykonanie wierceń geologicznych nie wyrażając sprzeciwu objęcia tego terenu działaniem koncesji. Natomiast działka nr [...] nie należała do skarżącego, gdyż jej właścicielem w dacie wydawania koncesji był B. J. W stanie prawnym na dzień składania wymienionego oświadczenia i wydania koncesji obowiązywał art. 18 wymienionej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Według pkt 3 tego przepisu o ile ustawa nie stanowi inaczej, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Zgodnie z tym przepisem koncesjonariusz wskazał we wniosku koncesyjnym, że właściciele działek, na które nie została zawarta umowa wstępna ich zakupu, wyrazili zgodę na wyznaczenie na ich działkach obszaru górniczego i wolę przyszłej sprzedaży tych działek na rzecz spółki. Wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 18, powinien określać, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 4 ówczesnej ustawy, projektowane położenie obszaru górniczego i jego granice. Koncesjonariusz wskazał obszar górniczy przez określenie konkretnych działek, na których zamierzał podjąć działalność wydobywania kopaliny. Zatem i ten wymóg został spełniony przez adresata koncesji. Decyzja koncesyjna została doręczona ówczesnemu właścicielowi nieruchomości, na co wskazywał organ administracji i nie była przez niego zaskarżona. Zgodnie zatem z przepisem art. 18 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze koncesjonariusz określił swoje prawo do terenu (działek skarżącego), o które się ubiegał złożonym przez właściciela oświadczeniem, w którym nie wyrażał sprzeciwu co do objęcia jego działek projektowaną działalnością przez przedsiębiorcę wynikającą z koncesji. Stwierdzenie skarżącego, iż oświadczenia o braku sprzeciwu nie można rozumieć jako zgody, trudno uznać za uzasadnione. Skoro bowiem nie sprzeciwiał się działaniom koncesjonariusza, by ten na jego działkach podjął i wykonywał działalność, na którą została mu udzielona koncesja, to tym samym na tę działalność na tych nieruchomościach wyrażał zgodę, gdyż koncesjonariusz nie działał w odniesieniu do działek strony, realizując swoje uprawnienia z koncesji, wbrew jego woli (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie II SA 1695/97). Trudno bowiem przyjąć takie założenie, iż właściciel działek składając oświadczenie o nie wyrażeniu sprzeciwu koncesjonariuszowi by ten mógł podjąć działania wydobywania kopaliny na jego nieruchomościach, jednocześnie nie wyrażał zgody. W takiej bowiem sytuacji oświadczenie o braku sprzeciwu traciłoby sens językowy i prawny. Synonimem sprzeciwu (czyli wyrażeniem, które ma to samo znaczenie) jest protest, natomiast antonimem (wyrażeniem przeciwstawnym do sprzeciwu) jest zgoda. Jeżeli zatem nie wyraża się sprzeciwu to tym samym wyraża się zgodę i tak należało rozumieć oświadczenie właściciela nieruchomości. W tej sytuacji stanowisko skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu koncesji, co miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji, nie znajduje uzasadnienia. Ubiegającemu się o koncesję nie musiało przysługiwać prawo rzeczowe do przestrzeni, w obrębie której miał on prowadzić koncesjonowaną działalność. Mogły zatem istnieć przypadki, kiedy to przedsiębiorca nie był właścicielem nieruchomości gruntowych, w obrębie których miała być wykonywana koncesjonowana działalność (ani nie przysługiwały mu żadne inne prawa podmiotowe do takiej nieruchomości). W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. Jednakże w stanie prawnym obowiązującym w dacie udzielenia przedmiotowej koncesji ustawa takiego wymogu nie przewidywała. Wystarczającym zatem było wyłącznie określenie przez przedsiębiorcę na jakiej podstawie ("prawie") będzie mógł objąć konkretną nieruchomość projektowaną działalnością lub określenie o jakie prawa się ewentualnie ubiega, które chce ustanowić do konkretnej nieruchomości. Koncesjonariusz określił, iż zgodnie z oświadczeniami właścicieli poszczególnych nieruchomości, otrzymał zgodę (w związku z brakiem sprzeciwu) do podjęcia działalności z koncesji na ich działkach i w stanie prawny obowiązującym wówczas była to forma wystarczająca dla uzyskania koncesji. Dodatkowo należy podnieść, iż działka wskazana w skardze o nr [...], według ustaleń organu, została w części nr [...] sprzedana spółce w roku 2000 przez małżonków C. i w dacie wydania koncesji nie należała do strony niniejszego postępowania. W związku z powyższym, w świetle przepisów Prawa geologicznego i górniczego obowiązującego w dacie udzielania koncesji ([...] styczeń 2000 r.) decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się strona, nie naruszała prawa, a w szczególności nie naruszała go w sposób rażący, wymagany dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej koncesji. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem koncesji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.