II GSK 726/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 737/09 w sprawie ze skargi Z. O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kruszywa naturalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Z. O. na rzecz Ministra Środowiska kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 737/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Z. O. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego, z następującym uzasadnieniem. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r., udzielił L. K. i B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R. J." położonego w miejscowości R. J.. Decyzja ta nie została zaskarżona. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. B. R., B. J., Z. O. i K. J. wnieśli o wyłączenie działek o numerach: [....] z obszaru górniczego utworzonego opisaną wyżej koncesją. L. K. i B. Sp. z o.o. nie wyraziła na powyższe zgody, twierdząc, że wnioskodawca nie musiał legitymować się prawem własności nieruchomości, na której miał prowadzić eksploatację, a właściciele nieruchomości wyrazili swoją zgodę na wstęp, wykonanie wierceń geologicznych oraz objęcie działek obszarem górniczym. B. R., W. B., B. J., Z.O. oraz K. J., pismem z dnia [...] października 2008 r., wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2000 r., podnosząc, że decyzja była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazali, iż organ wydając decyzję koncesyjną naruszył art. 18 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), bowiem wnioskodawca nie wykazał prawa do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność miała być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się. W ich ocenie fakt, że właściciele działek nie wyrażali sprzeciwu wobec objęcia ich terenów obszarem górniczym nie znaczy, że była to ogólna zgoda, ani też zgoda dana konkretnemu podmiotowi. Minister Środowiska decyzją z dnia [....] grudnia 2008 r., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uznając że decyzja koncesyjna została wydana zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w świetle których wnioskodawca nie musiał być właścicielem gruntów objętych koncesją. We wniosku koncesyjnym przedsiębiorca określił działki [...] jako tereny, w stosunku do których została zawarta umowa wstępna zakupu, a pozostałe działki jako tereny, których właściciele wyrazili zgodę na objęcie ich obszarem górniczym, dołączając pisemne oświadczenia właścicieli działek. Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy swą decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał uprzednią argumentację. Podkreślił też, wobec zarzutów niedoręczenia decyzji Wojewody M., że doręczono ją właścicielom skarżonych działek, bądź ich poprzednikom prawnym. Wobec podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M., na którą powoływały się strony, wskazał, że pomiędzy decyzją koncesyjną Wojewody M. a dyspozycją art. 18 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie występowała oczywista niezgodność. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca nie musiał legitymować się "prawem" do przestrzeni, w obrębie której miał on zamiar prowadzić działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę Z. O. nie podzielił jego stanowiska, że koncesja spełnia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Według Sądu pierwszej instancji rażące naruszenie prawa – w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu – zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w stanie prawnym obowiązującym na dzień udzielenia koncesji, o ile ustawa nie stanowi inaczej, wniosek o udzielenie koncesji powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Koncesjonariusz wskazał we wniosku koncesyjnym, że właściciele działek, na które nie została zawarta umowa wstępna ich zakupu, wyrazili zgodę na wyznaczenie na ich działkach obszaru górniczego i wolę przyszłej sprzedaży tych działek na rzecz spółki. Wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny, poza wymaganiami przewidzianymi w art. 18 powinien określać, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 4 ówczesnej ustawy, projektowane położenie obszaru górniczego i jego granice. Koncesjonariusz wskazał obszar górniczy przez określenie konkretnych działek, na których zamierzał podjąć działalność wydobywania kopaliny. Sąd podkreślił, że decyzja koncesyjna została doręczona ówczesnemu właścicielowi nieruchomości i nie została przez stronę zaskarżona. Trafnie ustalono, mając na względzie wymogi określone w art. 18 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, że koncesjonariusz określił swoje prawo do terenu (działki skarżącego), o które się ubiegał złożonym przez ówczesnego właściciela oświadczeniem, w którym nie wyrażał sprzeciwu, co do objęcia jego działki projektowaną działalnością przez przedsiębiorcę wynikającą z koncesji. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro ówczesny właściciel nie sprzeciwiał się działaniom koncesjonariusza, by ten na jego działce podjął i wykonywał działalność, na którą została mu udzielona koncesja, to tym samym na tę działalność na swojej nieruchomości wyrażał zgodę (powołano wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie o sygn. akt II SA 1695/97). Tak też należało rozumieć załączone do akt oświadczenie właściciela nieruchomości. W tej sytuacji stanowisko skarżącego o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu koncesji nie znajduje uzasadnienia. Sąd zwrócił uwagę, że dopiero w obecnym stanie prawnym, zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, do wniosku, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia. Z. O. skargą kasacyjną zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie: 1. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez naruszenie art. 18 pkt 3 (obecnie art. 18 ust. 1 pkt 3) ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze przez przyjęcie wniosku i wydanie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "R. J." w miejscowości R. J. m.in. w granicach działek nr [...] (obecnie [...] i [...]) pomimo braku wykazania prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność na być wykonywana, lub prawa o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca; 2. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie: a) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie pogłębiania zaufania do organów Państwa, przez akceptowanie i podejmowanie nieobiektywnego, wybiórczego i zupełnie dowolnego stosowania przepisów prawa i zasad prowadzenia postępowania, b) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. skutkujące nieuwzględnieniem ciążącego na organie administracji obowiązku uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, c) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 77 k.p.a. przez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor powołał art. 65 k.c. i kwestionował by oświadczenia właścicieli działek wykazywały jakikolwiek prawa przyszłego koncesjonariusza do władania gruntem. Zawarte w tych oświadczeniach sformułowanie "nie wyrażam sprzeciwu" zdaniem skarżącego należy interpretować z mniejszym nasileniem pierwiastka zgody, a z większym naciskiem na fakt, iż właściciel w przyszłości nie wyklucza objęcia jego gruntów obszarem górniczym – co jednak nieodzownie musi być dokonkretyzowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 360 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Do podjęcia działań z urzędu sąd kasacyjny uprawniony jest wyłącznie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować zaskarżony wyrok jedynie pod kątem ustalenia czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Skarżący, powołując w podstawie prawnej swego wniosku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. domagał się bowiem – z uwagi na rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 18 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia koncesji – stwierdzenia jej nieważności. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w ocenie Sądu I instancji zasadnie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o udzielaniu koncesji. Dokonując wykładni art. 18 pkt 3 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze w dawnym brzmieniu, w zestawieniu z art. 20 tej ustawy według aktualnego stanu prawnego – Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, iż w poprzednim stanie prawnym od ubiegającego się o koncesję nie wymagano wykazania, że przysługiwało mu prawo rzeczowe do przestrzeni, w obrębie której miał on prowadzić koncesjonowaną działalność; wystarczające było określenie, na jakiej podstawie będzie mógł objąć projektowaną działalnością lub określenie, o jakie prawa do nieruchomości ubiega się. Sąd I instancji trafnie uznał, że prawidłowo oceniono zgromadzony w sprawie o wydanie koncesji materiał dowodowy – w szczególności oświadczenia właścicieli działek – i słusznie stwierdzono spełnienie przesłanek z art. 18 pkt 3 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Z wywodów Sądu wynika, że skoro decyzja o udzieleniu koncesji odpowiada prawu, to tym bardziej nie narusza go w sposób rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym nie polega na zbadaniu czy decyzja o stwierdzenie nieważności, które może nastąpić między innymi na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszyła prawo materialne bądź procesowe w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, lecz czy te – ewentualne – uchybienia miały charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA stwierdził, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, bowiem podstawy na których ją oparto nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sądowi I instancji nie postawiono ani zarzutu błędnej jego wykładni – co do rozumienia rażącego naruszenia prawa – ani też zarzutu, że Sąd ten wadliwie nie dostrzegł zaistnienia przesłanek nieważności określonych w tym przepisie. Rażące naruszenie prawa – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podzielić należy pogląd, że o oczywistej sprzeczności z treścią przepisu można mówić jedynie wówczas, gdy jego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Odróżnić należy rażące naruszenie prawa od nieodpowiedniego jego zastosowania – przy kwestionowanym stanie faktycznym sprawy. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego strona ograniczyła się do wskazania art. 18 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze – nie podnosząc nawet, że naruszenie to uważa za rażące i nie precyzując czy naruszenie tego przepisu polega na błędnej jego wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu. Fakt, że naruszenia tego przepisu strona upatruje w wydaniu koncesji – mimo braku wskazania prawa wnioskodawcy do terenu, na którym działalność ma być wykonywana lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się – w ocenie NSA świadczy jednak o tym, że według strony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Tym samym przyjąć należy, iż we wskazanym zakresie skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ocena czy zastosowanie przepisu materialnoprawnego nie narusza prawa zależy od stanu faktycznego sprawy, ustalanego w oparciu o przepisy proceduralne. Co do zasady, jako "rażące" kwalifikowane mogą być naruszenia nie tylko przepisów prawa materialnego, ale i procesowego. Pamiętać jednak należy, że stwierdzenie nieważności – jako wyjątek od zasady stabilności decyzji – wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotkniętą jest wadą określoną przez prawo jako przesłanka tej nieważności i wymaga rozróżniania naruszeń prawa dających podstawę do wzruszenia decyzji (w trybie zwykłym) od tych naruszeń, które skutkować winny stwierdzeniem ich nieważności. Ewentualne naruszenia prawa w zakresie czynienia ustaleń faktycznych (przez niewyczerpujące zgromadzenie czy niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy) oraz w zakresie wymogu pogłębiania (przy załatwianiu sprawy) zaufania obywateli do organów Państwa należą do takich wadliwości, które mogą prowadzić do wzruszenia decyzji w trybie zwykłym. Nie stanowią natomiast "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego typu naruszenia nie dają mianowicie podstaw do stwierdzenie oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Wskazać należy też, że objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 135 p.p.s.a. ma zastosowanie jedynie w razie uwzględniania skargi. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem Sądowi – który skargę oddalił – zarzucić naruszenie tego przepisu. Skarga kasacyjna z wymienionych powodów na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlegała oddaleniu z braku usprawiedliwionych podstaw. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.