II GSK 231/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SAB/Bk 35/09 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. K. na rzecz Prezydenta Miasta B. 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Bk 35/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta B., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, oddalił skargę. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 16 lipca 2009 r. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na bezczynność Prezydenta Miasta B. "w zakresie braku podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji z przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych". Wyjaśnił, iż od 1997 r. za stosownymi zezwoleniami, cyklicznie przedłużanymi, zajmował pas drogowy przy ul. Św. Rocha 33/87. Termin zezwolenia upłynął 30 czerwca 2005 r., jednak z uwagi na "przegapienie terminu" nowy wniosek o przedłużenie zezwolenia złożył dopiero 27 października 2005 r. Skarżący podniósł, iż w tej sytuacji faktycznej organ administracji drogowej czekał z wymierzeniem mu kary pieniężnej przewidzianej w art. 40 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej ustawa o drogach publicznych) do czasu złożenia wniosku o przedłużenie ważności zezwolenia, tj. do 27 października 2005 r., czyli przez okres 118 dni. Tymczasem organ już 1 lipca 2005 r. powinien z urzędu wszcząć postępowania w oparciu o art. 36 w/w ustawy, do czego zobowiązuje wykładnia powołanego przepisu. Swą bezczynnością, zdaniem uczestnika, organ drogowy dążył do jak najdłuższego zajmowania przez niego pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, bo powyższe skutkowało wysoką karą pieniężną (każdy dzień zwłoki kosztował ponad 135 zł). J. K. wyjaśnił także, iż organ w latach 2005-2009 czterokrotnie wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Jednak w żadnej z nich nie ustosunkował się do art. 36 ustawy o drogach publicznych, na co on zwracał uwagę w odwołaniach. Końcowo podniósł, iż organy prowadzące sprawę nie badały celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej, mimo iż wcześniej pas ten zajmował już ponad 3000 dni. W toku postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z [...] czerwca 2009 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia J. K. w przedmiotowej sprawie (zatytułowanego skarga na bezczynność), postanowiło uznać zażalenie za nieuzasadnione. Oddalając skargę jako bezzasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 ww. ustawy, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, jak również postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl tego przepisu zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Wskazując na literaturę przedmiotu Sąd I instancji stwierdził, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (v. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Wosia, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańskiej, WP LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do takiej sytuacji, w której organ podejmie nakazane prawem akty lub czynności. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy (v. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 158/05, Lex 223321). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają zaś przepisy art. 35 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej Kpa). Przekroczenie terminów jurysdykcyjnych (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 Kpa) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na bezczynność, polegającej na niewydaniu w terminie decyzji oraz postanowień, od których służy zażalenie, jest wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu administracji publicznej w trybie art. 37 Kpa. Mając na względzie powyższe uwagi Sąd I instancji uznał, że skarga spełnia warunki formalne. Dotyczy ona sprawy administracyjnej, która winna być załatwiona w jednej z form określonych art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., oraz została spełniona przesłanka wyczerpania trybu zaskarżenia, bowiem 1 czerwca 2009 r. J. K. wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na niezałatwienie sprawy w terminie uznając, że organ I instancji pozostaje w zwłoce z załatwieniem jego wniosku o wydanie decyzji z art. 36 ustawy o drogach publicznych. Dokonując merytorycznej oceny skargi Sąd I instancji stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności z wydaniem aktu prawnego, którego domagał się skarżący. Zwrócił uwagę, że w myśl art. 36 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 40 ww. ustawy stanowi zaś o nakładaniu kar pieniężnych z tytułu zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. W sprawie, J. K. domagał się wydania przez organ administracji decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego, przy czym - jak stwierdził Sąd I instancji - jego intencją było, aby organ orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, zamiast nakładania kary pieniężnej. Niewydanie przez Prezydenta Miasta B. decyzji w tej sprawie skutkowało wniesieniem przez J. K. skargi na bezczynność organu. Zdaniem WSA w B., analiza przepisów art. 40 i art. 36 ustawy o drogach publicznych pozwala stwierdzić, iż organ nie ma obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego. Wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 36 ustawy nie jest bezwzględnym obowiązkiem organu, przy czym nie może też być utożsamiane, jako alternatywa do nałożenia kary pieniężnej za naruszenie pasa drogowego. Obie instytucje (przywrócenie do stanu poprzedniego i nałożenie kary pieniężnej) nie muszą być stosowane razem, a tym bardziej rozstrzygnięcie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego nie niweluje i w żaden sposób nie może zastępować rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej. Obie decyzje mogą być wydane razem (obok siebie, kumulatywnie). Organ może także wydać tylko jedną z nich i nie jest przy tym zobligowany do wydania kolejnej. Podobne stanowisko, choć wydane na podstawie przepisu art. 36 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu sprzed 9 grudnia 2003 r., zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach: z 9 kwietnia 2001 r., OPK 7/01 (LEX nr 47721) oraz z 21 października 2002 r., OPK 28/02 (ONSA 2003, Nr 2, poz. 57). Jest bez znaczenia dla tak postawionej tezy, że orzeczenia wydano na gruncie starego stanu prawnego (sprzed nowelizacji art. 36 ww. ustawy zawartej w ustawie z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw; Dz.U. Nr 200, poz. 1953). Istotnym jest fakt, że przepisy art. 36 i art. 40 nie wykluczają się wzajemnie i nie ma konieczności ich łącznego stosowania, a argument podnoszony przez stronę, że przepis art. 36 ww. ustawy w obecnym brzmieniu mówi wprost o wydaniu przez organ decyzji, nie ma istotnego znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem przepis ten określa tylko formę załatwienia sprawy, a nie obowiązek organu do wydania decyzji. W sprawie organowi nie można postawić zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy nie był on zobligowany do wydania aktu prawnego w wymaganym czasie. Warto też zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej prowadzone jest od wielu lat i trwa nadal. Było też poddawane kontroli sądu administracyjnego. Natomiast postępowanie w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego nigdy nie zostało formalnie wszczęte. Organ nie miał obowiązku wszczynania takiego postępowania z urzędu. W tej sytuacji trudno wymagać od organu, aby ten wydawał w związku z tym jakiekolwiek rozstrzygnięcia. Końcowo Sąd wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym strona nie może wywierać wpływu na organy administracji publicznej w ten sposób, że będzie dyktować z jakiej podstawy prawnej organ ma wszcząć i prowadzić w stosunku do niej to postępowanie. To na organach ciąży obowiązek odpowiedniego stosowania przepisów Kpa. Natomiast podejmowane przez organy czynności i akty strona może poddać weryfikacji, poprzez ich zaskarżenie do organów nadrzędnych. O ile bowiem strona nie zgadza się z wydawanymi rozstrzygnięciami, a w szczególności z podstawą prawną decyzji wydawanych w przedmiocie nielegalnego zajmowania pasa drogowego, to winna to czynić w tym właśnie postępowaniu dotyczącym nałożonej kary pieniężnej, nie zaś inicjować kolejne postępowanie. J. K. złożył skargę kasacyjną, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w konsekwencji przyjęcie, że organ mógł nałożyć karę pieniężną z tytułu zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, bez uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego; oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez Prezydenta Miasta B. przepisów art. 6, 7, 8, 12, 35 § 1, 36 i 61 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, że decyzja oparta na przepisie art. 36 ustawy o drogach publicznych jest tzw. decyzją związaną, co oznacza, że w razie wystąpienia uregulowanych w nim przesłanek istnieje obowiązek właściwego organu wydania nakazu uprzedniego przywrócenia do stanu poprzedniego zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie i zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Oparcie środka prawnego na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący uzasadnił naruszeniem przez organ administracji publicznej, a zatem nie przez Sąd, który wydał zaskarżone orzeczenie, niektórych zasad postępowania. Jednocześnie nie wykazał, aby wskazana kwalifikowana obraza przepisów prawa procesowego miała, bądź mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ten związek winien być wyeksponowany w zarzucie i umotywowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdyż to pomiędzy uchybieniem procesowym Sądu a wydanym w sprawie orzeczeniem musi istnieć związek przyczynowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw, aby dopatrywać się nieprawidłowości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Motywy rozstrzygnięcia wskazujące istotne przesłanki oddalenia skargi są na tyle precyzyjne, że pozwalają na ocenę rozumowania Sądu; wynika z nich zarazem to, że Sąd I instancji nie naruszył treści przepisów art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. Nie można również przyjąć za zasadną tezy, że opowiedzenie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za koncepcją prezentowaną przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej stanowi obrazę podstawowych zasad postępowania. Sąd I instancji nie naruszył żadnego ze wskazanych przepisów; skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Stawiając zarzut, że doszło do nieprawidłowego wykonania przez Sąd funkcji kontrolnej działalności administracji publicznej, autor skargi kasacyjnej skoncentrował się w istocie na polemice ze stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia ustaleniami faktycznymi, jednocześnie nie podważając trafności tych ustaleń, a także nie wyjaśniając związku przyczynowego pomiędzy wskazanymi w petitum skargi przepisami, a ich wpływem na wynik postępowania. Przywołując jako naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z przytoczonymi w skardze kasacyjnej przepisami procedury administracyjnej, jej autor w istocie nie zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie oceny przyjętego stanu faktycznego oraz co do wykładni i stosowania przepisów prawa, jednakże nie formułuje bliżej w tej kwestii żadnych tez w powiązaniu z konkretnymi normami prawnymi. Powyższa uwaga dotyczy szczególnie eksponowanego w skardze kasacyjnej zarzutu niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wiążącego się z nim zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że organ mógł nałożyć karę pieniężną z tytułu zajmowania pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, bez uprzedniego wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia do stanu poprzedniego zajmowanego bez zezwolenia pasa drogowego. Błędna wykładnia prawa materialnego to niewłaściwe odczytanie przez Sąd treści przepisu. W tym wypadku należy wskazać, jak zastosowany przepis należy rozumieć i dlaczego wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest wadliwa. Przedstawione wyżej zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych J. K. w okresie do 30 czerwca 2005 r. był uprawniony do zajmowania pasa drogowego przy ul. Św. Rocha 33/87 w B.. Oczywistym jest również, że skarżący był zobowiązany we wskazanej dacie przywrócić zajmowany pas drogowy do stanu poprzedniego, i że z nałożonego obowiązku się nie wywiązał, nadal zajmując pas drogowy ulicy bez stosownego zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Istota zarzutu kasacyjnego sprowadza się do kwestii, czy dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, bez równoczesnego orzekania przez zarządcę drogi o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego, stosownie do art. 36 powołanej ustawy. Niewątpliwie samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzekanie o przywróceniu pasa drogi do stanu poprzedniego (art. 36), jak i nałożenie kary pieniężnej (art. 40 ust. 4). Niemniej jednak brak jest dostatecznych podstaw do prezentowania stanowiska, co do niedopuszczalności nałożenia kary pieniężnej z tytułu samowolnego zajęcia pasa drogowego, bez równoczesnego przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Analiza art. 36 i art. 40 ust. 4 ustawy prowadzi do wniosku, że przepisy te stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z nich może, ale nie musi pociągnąć za sobą zastosowania przepisu drugiego. Dopóki zaś nie zostanie przywrócony stan poprzedni, dopóty będzie istniał "stan zajęcia pasa drogowego". Inaczej mówiąc, wskazane przepisy przyznają zarządcy drogi odrębne instrumenty prawne, które nie muszą być stosowane kumulatywnie. W konsekwencji, w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest wymierzenie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, pomimo że zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego na podstawie art. 36 tej ustawy. Za zasadne należy w tej sytuacji uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., że zajmowanie pasa drogowego po upływie terminu określonego w zezwoleniu, na skutek niewykonania obowiązku dotyczącego przywrócenia stanu poprzedniego ulicy, może uzasadniać orzekanie zarówno o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego - art. 36 ustawy o drogach publicznych, jak również może uzasadniać orzekanie o nałożeniu kary pieniężnej - art. 40 ust. 4 ustawy, a zastosowanie jednego ze wskazanych przepisów może, ale nie musi pociągać za sobą zastosowania drugiego. Powyższy pogląd był już prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (v. wyrok z 26 czerwca 2002 r. w sprawie II SA 3102/2000; wyrok z 26 lipca 2006 r. w sprawie I OSK 1334/05; wyrok z 22 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 74/08). Podnoszony dla uzasadnienia zarzutu argument, że przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych mówi o wydaniu przez organ decyzji, nie ma istotnego znaczenia dla zasadniczego rozstrzygnięcia w sprawie, bowiem treść przepisu wskazuje jedynie na formę załatwienia sprawy, a nie obowiązek organu do wydania decyzji. Tym samym organowi nie można było skutecznie postawić zarzutu bezczynności, w sytuacji gdy nie był on zobligowany do wydania w określonym czasie aktu prawnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).