II OSK 1666/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia WSA del. Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1526/09 w sprawie ze skargi D.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2009 r., odmawiającą nałożenia na P.G. obowiązku usunięcia – rozbiórki kiosku handlowego usytuowanego na działkach o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. S. w O. Organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2004 r. – po wznowieniu przez Starostę O. dnia [...] września 2000 r. postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 1999 r. uchylił decyzję Starosty O. z dnia [...] października 2003 r. oraz decyzję Starosty O. z dnia [...] września 1999 r. zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą P.G. na budowę kiosku handlowego oraz umorzył postępowanie organu I instancji w sprawie wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. W związku z powyższym przeprowadzono w dniu 4 lutego 2005 r. czynności kontrolne na przedmiotowej nieruchomości, podczas których ustalono, że kiosk wybudowany w oparciu o w/w decyzję Starosty O. jest użytkowany bez wymaganego zgłoszenia do użytkowania. Wymiary przedmiotowego obiektu są zgodne z tymczasowym projektem dołączonym przez inwestora do akt sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie obiektu i nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów dotyczących tego obiektu budowlanego. Inwestor w wyznaczonym terminie wywiązał się z nałożonego obowiązku. Wobec tego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego, stwierdzając, że obiekt został wybudowany zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarza zagrożenia i nie narusza praw osób trzecich. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 271/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego zawarte w wymienionych ostatnio decyzjach z [...] czerwca 2005 r. i [...] listopada 2007 r. Sąd stwierdził, że w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skoro nie został rozpoznany wniosek o rozbiórkę obiektu. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia – rozbiórki kiosku handlowego. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy zaskrżoną decyzję i wskazał, że sprawa była przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 271/08, Sąd stwierdził, że postępowanie naprawcze w niniejszej sprawie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego jest prawidłowe, gdyż inwestorowi nie można zarzucić postępowania w ramach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do nakazania inwestorowi rozbiórki spornego kiosku. Przedmiotem postępowania było zbadanie legalności wybudowanego kiosku handlowego, a z materiału dowodowego sprawy wynika, że sporny obiekt został wykonany na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta w trybie wznowieniowym została wyeliminowana z obrotu prawnego. W aktach sprawy znajduje się również inwentaryzacja architektoniczno-budowlana przedmiotu sporu sporządzona przez osobę uprawnioną oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonana przez geodetę. Z tych dokumentów wynika, że sporny kiosk został wykonany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, normami i przepisami oraz nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa życia i mienia, a także że nadaje się do użytkowania. Ustalono również, że budynek nie uniemożliwia dostępu do światła i nie ogranicza widoczności do pawilonu handlowego znajdującego się po drugiej stronie chodnika. Organ odwoławczy wskazał, że chodnik znajduje się częściowo w liniach rozgraniczających ulicy S. stanowiącej drogę gminną. Odległość przedmiotowego obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni jest mniejsza niż odległość określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Z treści pisma Prezydenta Miasta O. z dnia 30 listopada 2006 r. wynika, że Prezydent jako zarządca drogi nie widzi przeciwwskazań co do istniejącej lokalizacji przedmiotowego obiektu jako tymczasowego. Organ odwoławczy podkreślił, że zarzuty skarżącej nie znalazły potwierdzenia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż nie stwierdzono negatywnego wpływu spornego kiosku na jej obiekt handlowy. Organ wskazał, że wszelkie kwestie dotyczące zakłócania przez przedmiotowy kiosk korzystania z nieruchomości sąsiedniej mają charakter cywilnoprawny. Skarżąca wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na urzędach. Wskazała przy tym, że pozwolenie na budowę kiosku zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a mimo to organy nadzoru budowlanego nie nakazały jego rozbiórki. Oddalając skargę wymienionym na wsstępie wyrokiem Sąd I instancji Sąd podtrzymał stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Podkreślił związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. Sąd I instancji podkreślił także, że inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy – Prawo budowlane, skoro w dacie rozpoczęcia budowy legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji w sprawie ma zastosowanie przepis art. 51 Prawa budowlanego, który pozwala organowi nadzoru budowlanego nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części jedynie w sytuacji gdy wykonane roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 1) lub też jeżeli inwestor nie wykona obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3 (ust. 3 pkt 2 i ust. 5). Przytaczając ustalenia organu odwoławczego Sąd I instancji doszedł do przekonania, że z żadnym z tych przypadków nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji wskazał ponadto, że dowody znajdujące się w aktach sprawy wskazują także, że budynek spełnia warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jak i warunki określone w poprzedzającym je rozporządzeniu z dnia 14 grudnia 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.) obowiązującym w dacie wykonywania robót budowlanych. W konsekwencji trafnie wskazał organ, że brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorowi dokonania rozbiórki tego obiektu. W ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja została również wydana z zgodzie z przepisami postępowania. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę dodatkowo zwróciły się do skarżącej o skonkretyzowanie żądania. W piśmie z dnia 16 lutego 2009 r. oraz podczas osobistej obecności w Mazowieckim Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego dnia 22 czerwca 2009 r. skarżąca jednoznacznie określiła, że żąda rozbiórki kiosku. Takie żądanie zostało merytorycznie rozpoznane przez organ – zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak rozpoznania istoty sprawy, przejawiający się w lakonicznym jedynie odniesieniu się do części zarzutów skargi. Po drugie, art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu wyrażającym się w przyjęciu, że żądanie przez organ nadzoru budowlanego od inwestora dokumentacji dotyczącej zrealizowanego przez inwestora obiektu budowlanego jest wystarczającym dla ustalenia, że wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem, w sytuacji gdy samo przedstawienie dokumentów nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, skoro w cytowanym przepisie mowa jest o określonych czynnościach faktycznych. Po trzecie, art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu, że tryb wskazany w przepisie art. 51 ma na celu doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, co oznacza również wyeliminowanie naruszenia interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane. Po czwarte, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 144 k.c. wyrażające się zaakceptowaniem przez sąd administracyjny postępowania administracyjnego, w toku którego naruszony został konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron oraz uwzględniania ich słusznych interesów. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec wybudowania spornego kiosku handlowego na podstawie ostatecznej decyzji Starosty O. z dnia [...] września 1999 r. zawierającej pozwolenie na budowę w sprawie nie mógł być zastosowany przepis art. 48 ust. 1 prawa budowlanego przewidujący nakładanie obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez koniecznego pozwolenia na budowę. Wybudowanie takiego obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uchylonego (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie) jest innym przypadkiem, niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 prawa budowlanego i do powstałej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 51 tej ustawy. Przewiduje on postępowanie zmierzające do legalizacji wykonanych robót budowlanych przez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 20 stycznia 2003 r., IV SA 1613-1614/02, LexPolonica nr 359524 i z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 525/06, niepubl.). Legalizacja w takiej sytuacji wykonanych już robot może polegać na sporządzeniu i przedstawieniu odpowiedniej dokumentacji technicznej obejmującej te roboty oraz – w razie potrzeby – wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2005 r., składając wymagane dokumenty. Na ich podstawie organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wybudowany obiekt powstał zgodnie ze sztuką budowlaną, nie stwarza żadnego zagrożenia i nie narusza praw osób trzecich. Do jego zalegalizowania zbędne było więc nakładanie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, który to obowiązek jest nakładany tylko "w razie potrzeby" (art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 7 i art. 50 ust. 1 pr.bud.). Skarga kasacyjna niezasadnie zarzuca więc naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wbrew zarzutom tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również przepisów art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 144 k.c. Zaskarżona w sprawie decyzja uwzględniła wynikający z prawa budowlanego (art. 5 ust. 1 pkt 9) obowiązek poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Wybudowany obiekt ze względu na swoją niewielką kubaturę i usytuowanie w miejscu po rozbiórce podobnego obiektu nie pozbawił sąsiedniego budynku skarżącej ani dostępu do drogi publicznej, ani światła dziennego do pomieszczeń zajmowanych przez ludzi, ani też w żaden inny sposób nie naruszył uzasadnionych interesów skarżącej. Podzielając, w tym zakresie, ustalenia organów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym inwentaryzację architektoniczno-budowlaną przedmiotu sporu oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą i analizę nasłonecznienia obiektu. Zarzuty strony skarżącej o naruszeniu jej uzasadnionych interesów, w tym wynikającego z art. 144 kodeksu cywilnego zakazu działań, które zakłócają korzystanie z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, są więc nieuzasadnione. Zupełnie gołosłowny jest też zarzut naruszenia wynikającego z Konstytucji RP obowiązku równego traktowania obywateli. W tej sytuacji za nieuzasadniony należy uznać też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rzekomy brak oceny w uzasadnieniu wyroku czy i w jakim zakresie zrealizowana budowa godzi w interesy skarżącej. Skarga kasacyjna nie posiada więc uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.