II SA/Rz 514/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Magdalena Józefczyk Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, uchylił ją w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 28 marca 2006r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego B. G. zwrócił się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu [...] z dnia [...] grudnia 2005r., która utrzymywała w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004r. o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. zmiany w odniesieniu do działek nr 1359/1, 1359/2, 1360, 1363/1 i 1363/2. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wystąpił do wnioskodawcy o wskazanie przesłanki, w oparciu o którą żąda wznowienia postępowania. W odpowiedzi z dnia 24 kwietnia 2006r. B. G. podniósł m. in., że z uzyskanych przez niego od biegłego geodety informacji wynika, iż granica działki nr 1360 na mapie w skali 1 : 2000 od strony północnej przebiega na wysokości działki nr 1359/6, podczas gdy w rzeczywistości (w terenie) granica ta przebiega około 50m wyżej. Postanowieniem [...] z dnia [...] lipca 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wznowił postępowanie administracyjne zakończone wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., po czym [...] listopada 2007r. wydał merytoryczną rozstrzygnięcie w sprawie ([...]). Ta ostatnia decyzja (z dnia [...] listopada 2007r.) została uchylona decyzją Głównego Geodety Kraju [...]z dnia [...] lipca 2008r., który tym ostatnim aktem odmówił także uchylenia ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2005r. W uzasadnieniu Główny Geodeta Kraju wskazał, że wniosek B. G. zawierający zarzuty dotyczące przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1360 a działką nr 1353 winien zostać przekazany do właściwego organu jako wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków. Mając na uwadze powyższe zalecenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przy piśmie z dnia 19 listopada 2008r. ([...]) przekazał Staroście do rozpoznania wniosek B. G. z dnia 24 kwietnia 2006r. dotyczący wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. zmian w odniesieniu do granicy działki nr 1360 z działką nr 1353. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Ł., gmina [...] w ten sposób, że: - w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz T. M. wykreślić działkę nr 1353 o powierzchni 0,89 ha i wpisać działkę nr 1353/1 o powierzchni 0,85ha (w tym RIIIb – o,84ha, PsIV – 0,01ha), - w jednostce rejestrowej nr [...] utworzonej na rzecz B. G. wykreślić działkę nr 1360 o powierzchni 0,27ha i wpisać działkę nr 1360/1 o powierzchni 0,31ha (w tym S/psimi -021ha, PsIV-0,10ha), a zmiany te nanieść na mapę ewidencji gruntów. Z decyzją powyższą nie zgodził się B. G. składając od niej odwołanie, w którym zarzucił, iż organ nie rozpatruje jego wniosku z dnia 28 marca 2006r., lecz wniosek "zmyślony przez Głównego Geodetę Kraju". Podniósł, że nie zostały rozpatrzone zarzuty, które zgłosił do protokołu w dniu 12 grudnia 2008r. W piśmie z dnia 12 marca 2009r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wezwał B. G. do udzielenia informacji czy jego pismo z dnia 24 kwietnia 2006r. należy uznać jako wniosek o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr 1353 i 1360 położonych w Ł. Odpowiadając na powyższe – w piśmie z dnia 18 marca 2009r. – B. G. podniósł, że jego pismo z dnia 24 kwietnia 2006r. nie stanowi nowego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, lecz jest uzasadnieniem do wniosku z dnia 28 marca 2006r. W zaistniałej sytuacji organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2009r. i umorzył postępowanie organu I instancji (decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r.). W motywach rozstrzygnięcia wskazał art. 61 § 1 k.p.a. zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. B. G. w piśmie datowanym 18 marca 2009r. jednoznacznie zaznaczył, iż jego pismo z dnia 24 kwietnia 2006r. nie stanowiło nowego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym. Oświadczenie o podobnej treści wyżej wymieniony złożył także do protokołu spisanego dnia 8 grudnia 2008r. w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w R. Skoro zatem B. G. nie żądał wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. zmiany przebiegu granicy działki nr 1360 z działką nr 1353, to wszczęte przez Starostę na skutek wniosku wyżej wymienionego z dnia 24 kwietnia 2006r. postępowanie administracyjne podlega umorzeniu. Decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2009r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie B. G., wnosząc o jej uchylenie i nakazanie Staroście wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskiem opatrzonym datą 28 marca 2006r. i właściwego jego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że wspomniany wniosek dotyczył nie tylko sprawy zakończonej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2005r. ([...]), ale także decyzją z dnia [...] września 2003r. ([...]) oraz decyzją z dnia [...] maja 2004r. ([...]). Wniosek ten zmierzał w szczególności do wyjaśniania kwestii fałszywości mapy ewidencyjnej w skali 1 : 2000 opracowanej w latach 1975 – 1979 oraz wyjaśnienia położenia punktu osnowy topograficznej nr [...]. Na podstawie wymienionej mapy wyliczone zostały nieprawidłowe powierzchnie działek nr 1351, 1359, 1360 i 1363 a dane te wprowadzono do operatu ewidencyjnego. Podkreślił, że pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 kwietnia 2006r. nie było wezwaniem do wskazania przesłanki wznowienia postępowania, tylko stanowiło w istocie odmowę wznowienia tego postępowania, od czego się odwołał. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia kwestionowanej decyzji. W odniesieniu do zarzutu strony wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe dotyczące ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2005r. zakończyło się ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lipca 2008r. Z kolei postępowanie dotyczące wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2003r. zakończone zostało ostateczną decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2007r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt administracyjny nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia eliminuje się skarżony akt z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż stanowiąca przedmiot skargi decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009r. nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym usunięcie jej z obrotu prawnego. Rozstrzygnięciem tym organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na brak wniosku strony o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. zmian w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1360 a działką nr 1353, działając w tym zakresie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy zaznaczyć, że możliwe sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego określa art. 61 § 1 k.p.a. stanowiąc, iż postępowanie takie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten jednak nie stanowi samoistnej normy prawnej będącej podstawą wszczęcia postępowania w danego rodzaju sprawie. Powinien on być bowiem interpretowany w związku ze stosowną regulacją prawa materialnego, która określa inicjatywę w zakresie prowadzenia określonego postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy norma materialnoprawna przewiduje zasadę skargowości odnośnie danego postępowania, wówczas jego prowadzenie zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy możliwe jest jedynie, gdy właściwy organ dysponuje stosownym żądaniem strony. Wprawdzie regulacja art. 61 § 2 k.p.a przewiduje możliwość odstąpienia od zawartego w przepisie prawa materialnego unormowania dotyczącego inicjatywy wszczęcia postępowania na wniosek, jednak możliwe jest to tylko w razie wystąpienia szczególnie ważnego interesu strony. Przede wszystkim jednak wymaga uzyskania w toku postępowania zgody tej strony. Wniosek o wszczęcie postępowania w danej sprawie ma istotne znaczenie, bowiem wyznacza zakres przedmiotowy tej sprawy. O tym jaki charakter ma określone pismo strony decyduje ona sama, nie zaś organ administracji. W razie więc jakichkolwiek wątpliwości co do rzeczywistej woli strony, rzeczą organu – przy uwzględnieniu postanowień art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. jest wyjaśnienie faktycznego żądania wnoszącego podanie. Brak wniosku strony w sytuacji, gdy administracja publiczna może kształtować sytuacje prawną danej osoby wyłącznie na jej żądanie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania. Brak jest bowiem wówczas podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Ustalenie istnienia powyższej okoliczności stwarza z kolei obowiązek zakończenia postępowania poprzez jego umorzenie. Dalsze jego prowadzenie stanowiłoby naruszenie art. 61 k.p.a. w związku z określonym przepisem prawa materialnego, a więc wadliwość mającą istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż prowadząc postępowanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zastosował się do wymienionych wyżej reguł prawnych. Jego rozstrzygnięcie również odpowiada prawu. W świetle art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) oraz § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) zmiany w ewidencji gruntów i budynków mogą być wprowadzone na wniosek lub z urzędu, jednak w tym drugim wypadku tylko w sytuacjach ściśle określonych w § 46 ust. 2 powołanego rozporządzenia, które w niniejszej sprawie nie zachodzą. Oznacza to, iż zmiany dotyczące przebiegu granicy miedzy działką nr 1360 i działką nr 1353 mogłyby być umieszczone w ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. jedynie na żądanie B. G. Tymczasem jak wynika z akt sprawy wniosku takiego brak. Świadczy o tym jednoznacznie pismo skarżącego z dnia 18 marca 2009r., w którym wyżej wymieniony wprost oświadcza, że jego pismo datowane 24 kwietnia 2006r. nie stanowi wniosku odnośnie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi Ł. Na brak wniosku w powyższym zakresie wskazuje także oświadczenie, które B. G. złożył do protokołu spisanego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 grudnia 2008r. W zaistniałej sytuacji, wobec jasnego i jednoznacznego stanowiska skarżącego odnośnie braku żądania wprowadzenia określonych zmian w ewidencji gruntów i budynków wsi Ł., jedynym prawidłowym działaniem organu odwoławczego było uchylenie rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co też organ ten uczynił. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego tego, iż wniosek z dnia 28 marca 2006r. (którego sprecyzowanie stanowi pismo z dnia 24 kwietnia 2006r.) dotyczył kwestii wznowienia postępowań zakończonych decyzjami Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] września 2003r., z dnia [...] grudnia 2005r. oraz z dnia [...] maja 2004r. należy wskazać, iż postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie zakończone decyzjami Głównego Geodety Kraju. Chodzi mianowicie o decyzję z dnia [...] marca 2007r. (w odniesieniu do decyzji z dnia [...] września 2003r.) oraz z dnia [...] lipca 2008r. (odnośnie decyzji z dnia [...] grudnia 2005r., którą poprzedziła decyzja z dnia [...] maja 2004r. wyeliminowana następnie z obrotu prawnego na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2005r.). Wbrew twierdzeniom skarżącego, pismo organu odwoławczego opatrzone datą 18 kwietnia 2006r. nie stanowiło odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] września 2003r., jak też decyzją z dnia [...] grudnia 2005r., a jedynie informację, iż do wznowienia tych postępowań niezbędne jest wskazanie stosownej przesłanki. W piśmie tym organ powołał także okoliczności, które stanowią ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. Nadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, iż w innych kwestiach podnoszonych przez skarżącego w jego piśmie z dnia 28 marca 2006r., w których udzielono już wcześniej pisemnej odpowiedzi, brak jest podstaw do wznawiania postępowania z uwagi na niewydanie decyzji. Mając powyższe na względzie - w myśl art. 151 P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2009r.